2022-04-11 10:54:25
作者施偉東，上海市法學會專職副會長；本文原載于《政治與法律》2022年第3期。
堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是習近平法治思想的核心要義之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱：《決定》）明確提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”，并在中央文件層面首次正式提及“數(shù)字政府”概念，即“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進行行政管理的制度規(guī)則。推進數(shù)字政府建設(shè)，加強數(shù)據(jù)有序共享”。習近平總書記指出，要把市域社會治理現(xiàn)代化作為社會治理現(xiàn)代化的切入點和突破口。在市域社會治理中要“要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫”，“推動治理手段、治理模式、治理理念創(chuàng)新，加快建設(shè)智慧城市，率先構(gòu)建經(jīng)濟治理、社會治理、城市治理統(tǒng)籌推進和有機銜接的治理體系”。2022年1月，習近平總書記撰文指出：“近年來，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)加速創(chuàng)新，日益融入經(jīng)濟社會發(fā)展各領(lǐng)域全過程，……數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、改變?nèi)蚋偁幐窬值年P(guān)鍵力量?！庇需b于此，“應完善數(shù)字經(jīng)濟治理體系。要健全法律法規(guī)和政策制度，完善體制機制，提高我國數(shù)字經(jīng)濟治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。從政策回應角度來看，2021年12月，國務(wù)院發(fā)布了《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》，從中央政府層面就如何推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提出了規(guī)范性要求。之所以作出如此戰(zhàn)略決策，其根本原因在于數(shù)字化已成為社會治理最重要的變量之一。數(shù)據(jù)既是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，也是國際社會政治博弈和經(jīng)濟競爭的核心評價指標。從比較法層面來看，數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)管控立法等漸次成型，美國通過《澄清域外合法使用數(shù)據(jù)法案》（也稱“云法案”）賦予其執(zhí)法機構(gòu)對境外數(shù)據(jù)實施長臂管轄權(quán)，以此推行在該領(lǐng)域的霸權(quán)主義；歐盟則通過《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）在個人數(shù)據(jù)商業(yè)化使用領(lǐng)域擴大“布魯塞爾效應”?？梢哉f，在數(shù)據(jù)要素驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟縱深發(fā)展的進程中，市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。一方面，以大數(shù)據(jù)為代表的新興信息技術(shù)極大拓展了海量數(shù)據(jù)的巨大商業(yè)或社會價值，為數(shù)字經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型提供了歷史性機遇；另一方面，我國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模雖然發(fā)展迅猛，但仍存在“發(fā)展不平衡、不充分、不規(guī)范”的現(xiàn)實問題，亟需在治理主體、治理規(guī)則、治理體系等層面轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，開創(chuàng)更敏捷、更高效、更人文、更公正和更法治化的高質(zhì)量數(shù)字社會發(fā)展道路。為貫徹落實中央重大戰(zhàn)略部署，北京、上海等地提出全面推進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加快推進經(jīng)濟、生活、治理三大領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型。面向未來，在社會治理網(wǎng)絡(luò)化、智能化、數(shù)字化、法治化演進中，數(shù)字技術(shù)將發(fā)揮重大作用，為了提升治理的有效性，筆者于本文中將以習近平總書記的重要論述為基礎(chǔ)，深入探討在法治軌道上推進市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型之道。
一、市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型法治推進的基本問題及方向
探討在法治軌道上推進市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要在以往研究基礎(chǔ)上厘清存在的問題。
（一）存在的問題
1.政務(wù)數(shù)據(jù)應用體系化程度不足
數(shù)字化政務(wù)建設(shè)已經(jīng)成為中國政府管理體系和治理能力創(chuàng)新的重要支撐，在提升公共服務(wù)管理水平上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。目前，大數(shù)據(jù)正以一種多功能、大范圍的方式，改變著人們的生活和生產(chǎn)方式，政府對數(shù)據(jù)的掌握逐步演進為對大量的、分散的、各種格式數(shù)據(jù)的收集、存儲和關(guān)聯(lián)分析，拓展了公共服務(wù)管理的認知、邊界和方法，并推動形成了新一代信息技術(shù)和服務(wù)形式，為社會治理提出新要求，提供新價值，提升新能力。
在我國政府數(shù)據(jù)資源的整合與共享過程中，各級政府部門和公務(wù)人員雖然充分認識到數(shù)據(jù)資源建設(shè)的重要性，同時將政府數(shù)據(jù)資源建設(shè)的效率作為本部門、本地區(qū)的一項重要工作，但尚未充分認識政府數(shù)據(jù)資源整合與共享在社會治理中的重要作用。從整體上看，面對公民的需求，許多政府職能部門仍然采用傳統(tǒng)的管理方法，在傳統(tǒng)觀念的指導下進行政府數(shù)據(jù)建設(shè)和管理。由于資源利用傾向于部門化的控制力，目前政府數(shù)據(jù)資源的整合與共享仍有較大阻力。
2.政府數(shù)據(jù)開放與社會數(shù)據(jù)融合有待加強
開放數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政務(wù)公開的一種制度安排。政府將建設(shè)統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、安全可靠的國家數(shù)據(jù)資源體系，推動公共數(shù)據(jù)資源向社會開放，建設(shè)全國一體化大數(shù)據(jù)中心，促進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合并積極探索更多場域中政府數(shù)據(jù)資源的示范和開放使用，這些都對政府數(shù)據(jù)的開放管理提出了新要求。
3.數(shù)據(jù)分析對于決策支持力度不足
社會治理需要從單一的管理機關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，從以前的經(jīng)驗型、小數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變?yōu)榛诖髷?shù)據(jù)分析的科學決策。通過理順政府數(shù)據(jù)資源的“歸集、統(tǒng)管”機制，加強數(shù)據(jù)資源管理，推進政府數(shù)據(jù)資源“一本賬”管理、集中匯總和圖集關(guān)聯(lián)設(shè)置，讓數(shù)據(jù)成為政府管理的顯微鏡、透視鏡和望遠鏡，以更精細、更廣闊的視野發(fā)現(xiàn)、分析和應對全社會運行中的問題，優(yōu)化政府管理、服務(wù)和決策模式，建設(shè)創(chuàng)新型政府。
4.數(shù)據(jù)匯集與共享有待加強
良好的治理體系是整合與共享政府信息資源的制度保障基礎(chǔ)。目前，在中央政府層面，沒有專門的部門來協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌信息的整合與共享，而是由各個部委共同整合與共享信息和數(shù)據(jù)；在地方層面，多地各自成立了大數(shù)據(jù)中心。大數(shù)據(jù)中心的主要職責是整合本地區(qū)數(shù)據(jù)資源，解決信息“孤島”和信息“煙囪”問題，營造良好的數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進政府信息資源整合與共享，推動“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”建設(shè)。然而，各地大數(shù)據(jù)中心目前的機構(gòu)設(shè)置及職能設(shè)置尚不能滿足信息和數(shù)據(jù)整合與共享的現(xiàn)實需求。
此外，政府信息資源整合與共享的安全還涉及隱私、信任和授權(quán)問題。公共數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)和私人數(shù)據(jù)的整合與共享，使我國信息資源整合與共享中的隱私泄露問題尤為突出，如公民的私人數(shù)據(jù)被竊取、干擾甚至轉(zhuǎn)賣。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和國家戰(zhàn)略的推動，政府信息資源整合與共享的范圍將逐步擴大到政府、社會和公民的各個方面。面對如此廣泛的信息資源共享，如何科學有效地實施訪問控制，解決信任和授權(quán)問題，確保信息資源的來源和應用的安全，將是亟待解決的重要問題。
（二）轉(zhuǎn)型的方向
市域社會治理需要順應新技術(shù)發(fā)展趨勢，在社會治理中運用數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)，從而實現(xiàn)治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，增強社會風險防控能力。這也成為當下提升治理能力及完善治理體系的基本趨向。結(jié)合上述問題，筆者認為，在法治軌道上推進市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要應關(guān)注以下幾個方面。
1.敏捷型治理
城市公共服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來了城市治理主體和客體互動方式的改變，治理主體通過對不同信息的感知、整合和分析發(fā)現(xiàn)社會問題，并以公共政策的形式對治理客體的訴求作出回應。治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須提高信息感知和敏捷處理能力。所謂提升信息處理能力，是指推進市域社會治理現(xiàn)代化必須加強對社會治理數(shù)據(jù)的分類處置、信息研判和決策利用能力。與此同時，在治理資源有限的前提下，數(shù)字化轉(zhuǎn)型以技術(shù)優(yōu)化監(jiān)管邏輯，減少不必要的行政審批流程，重塑監(jiān)管部門的職權(quán)體系，提升立法、執(zhí)法、司法等活動的可視化和透明度。
2.高效能治理
從國家的角度看，治理工具、治理手段逐漸實現(xiàn)智能化和數(shù)字化，數(shù)字化政府的行政效率和監(jiān)管效果得到極大提升，突破基層網(wǎng)格化治理和中央治理之間的隔閡，實現(xiàn)“中央—地方”治理理念和治理方式的一體化。對此，有學者認為，數(shù)字化推動“以強制能力、汲取能力、濡化能力、認證能力、規(guī)管能力、統(tǒng)領(lǐng)能力、再分配能力、吸納和整合能力等為代表的國家能力得到顯著提升，并且該能力促使國家實現(xiàn)目標的方式更為便捷”。從公民個人的角度看，無論是政治權(quán)利的行使，還是對公權(quán)力的監(jiān)督，以及“以更便利的方式、更優(yōu)惠的價格購買更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品、享受更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)”等方面，都有意想不到的變化。更為重要的是，通過數(shù)字化治理，可以大大提高原有治理的延展性，尤其是借助區(qū)塊鏈、元宇宙等技術(shù)，治理的范圍、對象、手段等方面的邊界或數(shù)量得以大大拓展。
3.人文化治理
在法治的軌道上推進市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，最終目的是為了為人民群眾提供更良好的生活，尤其是發(fā)現(xiàn)人民需求、回應人民期待、站穩(wěn)人民立場、解決人民問題等方面的效能得到大大提高，可以提供為人民群眾更多的公共產(chǎn)品，可以有效回應人民群眾對公共服務(wù)的需求和未來美好生活的期待。在數(shù)字化時代，“政府治理手段變革應當不失人文主義精神，應讓數(shù)字與機器變得可以讓人親近。數(shù)字化時代下政府治理手段充滿著技術(shù)主義，它意味著一切變革取決于技術(shù)的應用，但技術(shù)主義往往會消解人文主義精神，一旦當個人成為技術(shù)（數(shù)字與機器）支配的客體時，個人的尊嚴也就可能喪失了”。因此，在轉(zhuǎn)型過程中，應當特別關(guān)注特殊群體在面對數(shù)字化服務(wù)時的特殊需求，“由于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字技術(shù)應用水平和能力等方面的差異，‘數(shù)字鴻溝’也客觀存在，由此引發(fā)的各類經(jīng)濟社會問題日益凸顯?！庇绕涫?，需要“制定實施數(shù)字技能提升專項培訓計劃，提高老年人、殘障人士等運用數(shù)字技術(shù)的能力，切實解決老年人、殘障人士面臨的困難”。
4.公正化治理
治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型應當突出治理活動的透明性和公正性，將權(quán)力置于陽光之下。數(shù)字化技術(shù)的運用的特點也有助于公平和公正的實現(xiàn)，如數(shù)字化技術(shù)全程留痕、不可逆轉(zhuǎn)、不可修改、不可撤回和撤銷等特征，在處理酒駕、醉駕等領(lǐng)域，得到全社會的廣泛認可，對公權(quán)力形成了有效的制約，使相關(guān)案件的處理更公平公正。然而，也應看到這種特性對個案正義或特殊情形的考慮不夠。如算法自動化執(zhí)法呈現(xiàn)出的“一刀切”執(zhí)法或司法等活動難以獲得當事人的認同，相關(guān)處罰的教育功能未得到合理體現(xiàn)。與此同時，由于信息化、數(shù)字化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不平衡，在特殊情形下相關(guān)公共服務(wù)不到位不均衡等現(xiàn)象也有發(fā)生，進而影響數(shù)字化轉(zhuǎn)型中公平公正價值的實現(xiàn)。
5.法治化治理
治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型不但意味著治理工具、治理活動的數(shù)字化，而且意味著法治治理與數(shù)字治理的同步推進。技術(shù)終究只是優(yōu)化治理活動的工具，治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型更重要是依法治理，實現(xiàn)“更有效率的公平”。例如，算法推送服務(wù)的廣泛應用變革了傳統(tǒng)商業(yè)模式、提升了信息處理效率，但隨之而來的“算法歧視”“信息繭房”等算法濫用問題也成為了現(xiàn)代化治理中亟需解決的問題。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦規(guī)定》的出臺及時回應算法野蠻生長、輿論操控、虛假信息泛濫等與治理目標相悖的社會問題，其內(nèi)在邏輯即是以法治原則調(diào)整治理工具的方向偏差，建構(gòu)法律、道德、市場和科技為要素的多元治理格局。
與此同時，“數(shù)字化具有的賦能效應——‘數(shù)字賦能’推動、引發(fā)文明系統(tǒng)方方面面發(fā)生新變革、新調(diào)整，其中影響最為深遠的是各個領(lǐng)域的權(quán)益配置出現(xiàn)了新局面”。故而需要在立法層面為信息技術(shù)的應用方式和適用場景中的權(quán)利義務(wù)分配提供方向性指引，法治的核心內(nèi)容即權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系將成為市域社會治理法治化的主題。因此，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要置于依法治國戰(zhàn)略格局之下，從治理理念、治理政策、治理流程和治理技術(shù)四個層面完成治理方式的法治化、精細化與高效化的轉(zhuǎn)型。以法律規(guī)范技術(shù)、以義務(wù)承擔預防技術(shù)濫用、以權(quán)利保障抵御技術(shù)歧視，以法治推進原則作為多元主體共參、共治、共建、共享的核心思想。
以上的幾個方面并非互不相關(guān)，它們共同揭示了市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的根本面向，即彰顯人文關(guān)懷、德治和智治相結(jié)合的治理體系。總之，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是“社會治理由粗放式轉(zhuǎn)向精細化”的必然選擇。治理實踐已經(jīng)證明，單純依靠政府實施自上而下的單向治理策略并不能全面回應信息時代出現(xiàn)的技術(shù)風險。
二、市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型法治推進的基本原則
治理工具、治理方式的智能化、數(shù)字化和便捷化為社會公眾、私營機構(gòu)提供了更多的社會治理參與途徑，這意味著市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要以多元主體協(xié)同式治理體系為基礎(chǔ)，建構(gòu)符合市域社會現(xiàn)代化特征的治理規(guī)則。市域社會治理現(xiàn)代化是整體性社會發(fā)展過程，必須具備正確的推進理念、科學的內(nèi)容體系與完備的能力要求。以此為基礎(chǔ)，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要遵循的基本原則，可以從以下三個方面展開。
（一）社會共識原則
數(shù)字化是促進經(jīng)濟和社會發(fā)展以及整體治理能力、效率和提升，實現(xiàn)整體智能治理和全域有效協(xié)調(diào)的基本手段。推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，獲得人民群眾的支持是關(guān)鍵?！拔覀円匀嗣駷橹行耐七M改革，堅持加強黨的領(lǐng)導和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，堅持頂層設(shè)計和摸著石頭過河相協(xié)調(diào)，堅持試點先行和全面推進相促進，抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題推進重點領(lǐng)域改革，不斷增強人民獲得感、幸福感、安全感，全社會形成改革創(chuàng)新活力競相迸發(fā)、充分涌流的生動局面?！?/span>
1.推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目的是更好地服務(wù)人民群眾
為了促進數(shù)字化轉(zhuǎn)型，必須從需求和問題出發(fā)。從市域社會治理中的頑障痼疾入手，從人民群眾急難愁盼的事入手，從事關(guān)民生福祉的需求入手，需要選擇關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)先事項，廣泛規(guī)劃并有序推進。所以，要理解其本質(zhì)內(nèi)容，以人為本，把促進人的全面發(fā)展作為一切工作的中心任務(wù)。對此，習近平總書記指出：“人民城市人民建、人民城市為人民。城市是人集中生活的地方，城市建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。要堅持廣大人民群眾在城市建設(shè)和發(fā)展中的主體地位，探索具有中國特色、體現(xiàn)時代特征、彰顯我國社會主義制度優(yōu)勢的超大城市發(fā)展之路?！备母锉仨殢娬{(diào)人的主體地位，必須把人的生存作為改革的出發(fā)點。我們需要依靠新技術(shù)，但不能過度依賴新技術(shù)，人類的問題最終必須由人類的智慧來解決。評價改革成功與否的最終標準是看“為人民服務(wù)”的根本目的是否能最終實現(xiàn)。在數(shù)字時代，需要保障社會正義，保護人類安全，探索數(shù)字公益，努力使數(shù)字化惠及所有人，讓廣大人民群眾從內(nèi)心深處認同和支持數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
2.數(shù)字化治理需要人民群眾的支持與參與
社會治理概念本身是以多元主體、協(xié)商合作、伙伴關(guān)系所形成的社會事務(wù)協(xié)同治理模式，包含“他治”與“自治”的兩個維度。市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型在一定程度上是將他治模式和自治模式進行更深層次的融合，在控制公權(quán)力借助數(shù)字監(jiān)管科技實質(zhì)擴張行使范圍的同時，引入更多的私主體參與社會治理，填補單向監(jiān)管的資源不足與數(shù)字治理的技術(shù)缺陷。數(shù)字化是一種新技術(shù)，也是新思維和新見解，數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一個持續(xù)的、全方位的演進過程，因此需要進一步加強對其相關(guān)情況及其國家發(fā)展政策的及時解讀，通過體驗式、互動式、模擬化等實踐方式進行宣傳和推介，真正讓人民群眾在此過程中有主人翁的意識和能動性的參與，并獲得實實在在的益處。
3.推動國家和社會雙向互動機制的形成
社會治理是一個尋求治理能力和治理過程最佳狀態(tài)的動態(tài)活動，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型則是尋求依托數(shù)字化、智能化的治理技術(shù)與治理工具，以達成政府和公民良好合作的動態(tài)過程。從社會治理理論的角度看，政府職能系于服務(wù)，而不是管理，應當以公共利益為目標，運用戰(zhàn)略思維，從社會宏觀結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢高度再認識職能職責，采取具體行動更好地提供公共服務(wù)，且在此過程中應推進民主建設(shè)。對于社會治理主體而言，應以人為本，具有強烈的使命感責任感，勇于開拓創(chuàng)新，團結(jié)各方主體，發(fā)揮民主治理功用，滿足市域社會網(wǎng)絡(luò)化治理之需。多元化社會主體參與治理是治理科技發(fā)展的必然結(jié)果，推動達成“技術(shù)、法律、政策和市場”四個維度善治之果。多元治理理論并不能簡單理解為“對國家一元化社會治理主體的消解”，而是強調(diào)社會主體能夠在治理活動中確立各自職責，通過法律保護的溝通渠道和交流機制達成國家與社會層面的雙向流動。數(shù)字化轉(zhuǎn)型歸根結(jié)底是治理模式、方法和手段的變革，主要表現(xiàn)為搭建新平臺、建立新機制、探索新模式，評估成效的依據(jù)為：是否改善民生、是否帶動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、是否提高社會治理水平，最終提供有效的制度關(guān)懷，以實現(xiàn)市域社會治理現(xiàn)代化。
4.市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型必須強調(diào)良法善治
“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！鄙浦卧谥腥A文化中源遠流長，善治理論有助于打破傳統(tǒng)認知藩籬，調(diào)和國家和社會的關(guān)系，跳出管理與被管理對象的窠臼，真正從共治合作的視角看待社會組織機構(gòu)，把公民、社會力量導入社會治理的過程。政府與公民相輔相成，存在內(nèi)在密切關(guān)聯(lián)。那些由公民組成的非官方的社會組織，應有權(quán)參與社會治理。其中，數(shù)字化是一個關(guān)鍵抓手，更是一個有力撬點。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，市域社會治理既需要政府引領(lǐng)，也要充分發(fā)揮公民及社會組織的作用，由此可以通過良法善治形成國家與社會的良性互動，推動其他領(lǐng)域的改革，實現(xiàn)整體治理水平的躍升。
（二）科技倫理原則
科技賦能帶來了社會生產(chǎn)力和生產(chǎn)工具的變革，但算法霸凌、大數(shù)據(jù)歧視等技術(shù)失控的伴生性問題也接踵而至。在立法者的視野中，技術(shù)并不是法律直接調(diào)整的對象，但伴隨著工業(yè)時代無過錯責任的興起、信息時代網(wǎng)絡(luò)中立主義的衰退，立法者意識到技術(shù)中立不過是理想主義者的一廂情愿，表面上技術(shù)與社會實屬不同的“理解秩序”，但技術(shù)的工具價值與社會價值仍然被涵蓋在法律的價值體系之中，法律需要回應技術(shù)創(chuàng)新過程中隨之而來的價值錯位。
如果說科技創(chuàng)新是從客觀上關(guān)注“能不能做”，那么科技倫理則是從主觀上約束“該不該做”。市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨著技術(shù)創(chuàng)新與法律行為規(guī)范不匹配的現(xiàn)實問題，其根源在于立法者和監(jiān)管者無法時刻保持對新興技術(shù)的充分認知，風險預防的目的效果和規(guī)范內(nèi)容難以達成社會共識?？萍紓惱砬∏∧軌蛱钛a這種共識欠缺，為人工智能、算法等信息技術(shù)應用中的“不確定與負向性結(jié)果”，提供事后歸責的理論依據(jù)和具有普遍性的技術(shù)責任制度。然而，我國科技倫理治理體系存在政策規(guī)范體系性不足、科技倫理宣傳教導不充分、行政干預流程不完善、公共參與溝通機制不通暢等問題，不僅需要自上而下建立完善的規(guī)范體系，而且需要從業(yè)人員和公眾自下而上的廣泛參與。
黨的十九屆四中全會《決定》提出：“完善黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系?！逼涿鞔_要求增加“科技支撐”維度，將“科技”力量融入社會治理體系，在制度現(xiàn)代化中發(fā)揮更大治理優(yōu)勢和效能，“使社會治理體系更加完善、更加科學、更有優(yōu)勢”。這體現(xiàn)了黨和國家對于如何在法治軌道上推進市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前瞻性思考和理論自覺。2018世界人工智能大會法治論壇發(fā)布的《人工智能與未來法治構(gòu)建上海倡議》提出，應“高度關(guān)注可能帶來的風險挑戰(zhàn)”，“建立與人工智能創(chuàng)新發(fā)展相適應的倫理體系”，“通過規(guī)則設(shè)定促進人工智能算法的公正、透明、安全，避免算法歧視，杜絕有悖倫理價值及公序良俗的技術(shù)應用”。該倡議對因人工智能科技發(fā)展可能引發(fā)的風險和倫理給予了高度關(guān)切，并提出運用法律來推動相關(guān)制度建設(shè)，為如何推進數(shù)字化治理提供了可行路徑。
科技倫理的風險預防邏輯是以社會理性規(guī)范科技的應用方式，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要科技倫理重置業(yè)已失衡的技術(shù)工具理性和價值理性，明確法律調(diào)整范圍從單純的事后救濟延伸至事前技術(shù)研發(fā)中“純粹商業(yè)利益優(yōu)先”的風險預防。在“主體—工具—價值”的分析框架內(nèi)，明確治理主體與治理工具的倫理評估模式和選擇范圍，避免因強制性技術(shù)工具對治理秩序的忽視導致諸如老年人被排除在治理數(shù)字化進程之外等社會問題。簡言之，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要構(gòu)建合乎技術(shù)邏輯與社會利益的科技倫理體系，在支持科學技術(shù)發(fā)展的同時，絕不能喪失“人的主體性”，始終強調(diào)科技為人服務(wù)、以人為本的價值定位。
（三）法治原則
市域社會治理兼具“國家治理的整體性”和“地方行政的獨特性”兩種治理屬性，具體表現(xiàn)如下。一是具有基層性，即市域社會治理是一種基層社會治理形式。二是具有樞紐作用，即基層社會治理在國家治理中發(fā)揮著承上啟下的樞紐作用。其“職能體系與上下層級結(jié)構(gòu)之間構(gòu)成密不可分的銜接、傳遞與實施體系，治理效能則呈現(xiàn)出由中心向邊緣傳遞輻射而形成同頻共振的遞增效應”。三是具有體系性，即市域社會是治理主體運用黨建、法律、道德、心理、科技、民規(guī)民約等體系化社會控制手段開展的一種社會行動。
市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型在治理主體、治理方式、治理客體等維度均發(fā)生內(nèi)生性變化，解決這些變化引發(fā)的矛盾與沖突則需要完善相應的監(jiān)管制度框架，以法治推動治理模式轉(zhuǎn)型。例如，人臉識別技術(shù)的商業(yè)化應用目的是為了提升用戶體驗和身份核驗的高效性，但在“刷臉”成為變相強制核驗方式時，則需要以法治思維審視技術(shù)應用的合法性邊界。
“市域社會”是統(tǒng)籌整合省、縣、鄉(xiāng)所形成的治理客體概念，包含了人口、環(huán)境、衛(wèi)生、住所等諸多治理要素。與縣域社會相比，市域社會的復雜性、開放性和流動性等特征，決定了這種社會結(jié)構(gòu)需要采用的多元治理模式，而為厘清治理主體之間紛繁復雜的法律關(guān)系，更需要“市域社會治理法治化”來解決突出的社會矛盾和技術(shù)風險，即依靠硬法與軟法構(gòu)建內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴密、職能分工明確的治理體系，以法治思維和法治方式推動達成良法善治、合作共治的理想狀態(tài)。
然而，與此同時，在技術(shù)治理的實際應用中，應注意治理的變形有時很明顯，技術(shù)的過度使用大大增加了一些部門的工作，但公眾的認知度卻相對比較低，技術(shù)影響和目標是“倒掛”的?，F(xiàn)有的城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施無法有效支持城市治理和社會治理的復雜和智能要求。每個部門都以自己的方式來部署不同層次的傳感、連接、數(shù)據(jù)、計算和智能，缺乏頂層的設(shè)計，無法高效實現(xiàn)感知和連接城市神經(jīng)元的能力以及匯總和分析城市數(shù)據(jù)的能力。
重新構(gòu)想技術(shù)與法律之間的關(guān)系，是總體回應數(shù)字時代風險和危機的重要環(huán)節(jié)。因此，有必要正確處理“技術(shù)”與“治理”之間的關(guān)系，考慮技術(shù)使用的限制和方法以及治理的目標等重要問題，并對新技術(shù)可能帶來新的安全、法律和倫理問題保持警惕。
技術(shù)治理應從技術(shù)出發(fā)，回歸治理，從解決人們在尋求美好生活的過程中所面臨的問題入手，打破治理者與被治理者之間的簡單分立，打破公共部門之間、公共部門與私營部門之間的工作邊界，建立一個涉及政府、企業(yè)、社會組織和市民的多主體治理機制。在這個過程中，應當始終清醒認知技術(shù)只是實現(xiàn)這一目的的手段，法治和制度價值的有效實現(xiàn)才是努力的方向。
三、市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型法治推進的路徑選擇
以上分析表明，市域社會治理需要兼顧城鄉(xiāng)不同的現(xiàn)代化水平，兼容并蓄，協(xié)調(diào)發(fā)展。既要注重市域社會發(fā)展，不斷推動社會進步，也要緊抓監(jiān)管規(guī)范，防止可能引發(fā)的社會風險，尤其是新技術(shù)導致的新型風險，爭取做到兩手都要硬，從而實現(xiàn)在發(fā)展中規(guī)范，在規(guī)范中發(fā)展，兼顧效益與安全。只有在技術(shù)層面完成市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，在法治軌道上開展治理制度建設(shè)，才能將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，達到良法善治的效果。
（一）構(gòu)建硬法與軟法的混合治理規(guī)范體系
1.推動數(shù)字領(lǐng)域立法內(nèi)容的體系化和精細化
自2015年《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱：《網(wǎng)絡(luò)安全法》）頒布以來，我國網(wǎng)絡(luò)安全立法開啟了體系化發(fā)展進程，2021年《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱：《個人信息保護法》）《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱：《數(shù)據(jù)安全法》）頒布實施，我國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的法律框架基本形成，圍繞網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全和產(chǎn)業(yè)安全等主要內(nèi)容，網(wǎng)絡(luò)平臺運營者和數(shù)據(jù)處理者的法定義務(wù)及其履行方式得以明確，監(jiān)管機構(gòu)對于產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程出現(xiàn)的新型問題也取得了“有法可依”初步成效。具體而言，《網(wǎng)絡(luò)安全法》意在建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)運行安全和網(wǎng)絡(luò)信息安全的基本架構(gòu)，關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施運行安全則是我國市域社會治理中的核心網(wǎng)絡(luò)節(jié)點；《數(shù)據(jù)安全法》意在建構(gòu)以數(shù)據(jù)分級分類制度為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)安全制度，按照一般數(shù)據(jù)、重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)的基本劃分，細分行業(yè)主管部門、網(wǎng)信部門以及地方政府各自的數(shù)據(jù)安全監(jiān)管職責；《個人信息保護法》則強調(diào)信息技術(shù)的商業(yè)實踐活動不應以犧牲個人信息權(quán)益為代價，數(shù)據(jù)處理者在市域社會治理層面應充分履行個人信息保護義務(wù)。
不過，數(shù)字領(lǐng)域基本法律體系的形成并不等于法律體系的成熟，伴隨著數(shù)字經(jīng)濟的實踐深入，市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型需要更高質(zhì)量的法律制定和法律適用，立法內(nèi)容的精細化自然成為必然選擇。在立法論中，立法精細化是對“簡略式立法”“功利性立法”“低效性立法”的否定，除了需要法律規(guī)范本身的精確客觀之外，還需要重視對其他規(guī)范性文件的制定和實施。在網(wǎng)絡(luò)安全審查制度、數(shù)據(jù)安全風險評估制度、數(shù)據(jù)分級分類制度等輔助性制度確定之后，立法內(nèi)容層面還需要對算法誤導輿情、數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益創(chuàng)設(shè)與保護等具體場景提供更具操作性的規(guī)范指引。此外，監(jiān)管實踐與司法實踐的標準統(tǒng)一也是市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重大內(nèi)容之一，應以更為精準和易懂的立法語言來減少市場主體對于法律實施方式的困惑疑慮。
2.順應市域社會治理實踐需求，促成多元治理體系形成
市域社會治理以政府為主導，發(fā)揮立法、司法等各類國家機關(guān)的核心作用，推動實現(xiàn)政府數(shù)字化及互聯(lián)互通，建設(shè)數(shù)字政府，切實發(fā)揮多元主體共治功用，在群眾自治基礎(chǔ)上，推動政府與社會、個人與組織之間良性互動。應著重提升基層群眾自治組織的數(shù)字化水平，加強基層數(shù)字通信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在固有規(guī)范化建設(shè)、制度機制健全等方面，提高村委會或居委會的數(shù)字服務(wù)能力、數(shù)字動員能力和數(shù)字運用能力，最終實現(xiàn)以基層黨組織為核心，以基層群眾自治組織為重點，健全基層治理體系，為整個市域社會治理打下堅實的基礎(chǔ)。
在數(shù)字化發(fā)展進程中，理想的治理秩序是政府和公民依托數(shù)字化、智能化的治理技術(shù)與治理工具達成良好合作的動態(tài)治理結(jié)構(gòu)，這也意味著應當有更多的社會主體參與社會治理。由于治理主體廣泛，多層級，職責與事務(wù)繁多，治理體系建設(shè)需常抓不懈，將新技術(shù)運用于社會治理，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，需要自上而下的頂層設(shè)計，同時，把權(quán)責下放到與民眾直接打交道的一線部門、基層單位。例如，將政務(wù)熱線等整合為全國或一定區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一的政務(wù)平臺，及時公布信息，透明運作流程，讓民眾辦事便利且及時知曉辦理進度、結(jié)果等。
3.重視軟法之治，達成法律法規(guī)與技術(shù)標準的功能互動
市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型以法治原則作為基礎(chǔ)毋庸置疑，完善數(shù)字領(lǐng)域的立法內(nèi)容與體系更是必然要求，但需指明的是，法治原則中的“法治”不僅包含以法律法規(guī)為主的硬法之治，而且包括技術(shù)標準、企業(yè)社會責任等軟法之治。市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本特征是多元主體和協(xié)同合作，而硬法與軟法的相互結(jié)合能夠克服彼此之間的功能不足與適用局限。市場治理、科層治理和網(wǎng)絡(luò)治理的單一治理模式早已被學者們認為是無法解決未來社會的治理問題的，整合硬法與軟法所形成的綜合性治理體系才是推動市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的破題之道。一方面，軟法硬法的結(jié)合拓寬了治理主體的社會觀察視野，避免治理活動因信息傳遞失真而導致中間斷層；另一方面，軟法硬法的結(jié)合也能達成“政府—企業(yè)—社會組織和個人”的科層式治理結(jié)構(gòu)，形成自律、他律與互律的治理秩序。
在轉(zhuǎn)型過程中，我們正處于傳統(tǒng)問題尚未完全解決、新興問題又層出不窮的境地，這需要著重從黨內(nèi)立規(guī)和國家立法兩方面進行法治建設(shè)?？偨Y(jié)并運用新科技治理的有益經(jīng)驗，實現(xiàn)制度化、法治化，對那些不符合新形勢、新要求的既有法律規(guī)定進行修改，以適應新治理體系及技術(shù)變革。具體而言，應強化三方面工作。第一，同步推進智能社會立法體系、技術(shù)標準與科技倫理的結(jié)構(gòu)化。新的立法內(nèi)容，不僅要針對新技術(shù)本身進行調(diào)整，而且要針對新技術(shù)應用的新問題進行法律調(diào)整，在個人基本權(quán)利保護、數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)據(jù)利益共享之間達成適當?shù)钠胶?。法律的治理作用始終以調(diào)整法律關(guān)系為基礎(chǔ)，并不能直接干預技術(shù)的內(nèi)在邏輯；技術(shù)標準、科技倫理則能夠直接對技術(shù)本身進行干預，成為監(jiān)管和司法實踐判斷義務(wù)履行與否的客觀依據(jù)。同時，技術(shù)標準與科技倫理也能在行業(yè)相關(guān)的技術(shù)話語體系中提供更為清晰易懂的技術(shù)治理規(guī)范。第二，對司法而言，在當前智慧法院建設(shè)初見成效的基礎(chǔ)上，可深化人工智能在司法中的運用，強化區(qū)塊鏈存證功能，推進審判網(wǎng)絡(luò)化智能化。第三，在行政執(zhí)法方面，善用新科技，加大行政監(jiān)管的力度，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)開展違法線索發(fā)現(xiàn)及預判等。
（二）數(shù)字化、整合化和合規(guī)化
在法治軌道上推進市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，首先在于如何推進治理主體的數(shù)字化，進而推動整合相關(guān)治理數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)的合規(guī)應用，塑造積極反饋、智能交互的治理體系。
1.治理主體數(shù)字化建設(shè)的推進
數(shù)字治理是市域社會治理的必要路徑，治理主體多元化是數(shù)字治理建設(shè)的重要一環(huán)。推動我國數(shù)字社會健康發(fā)展，要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強戰(zhàn)略布局，加快建設(shè)高速泛在、天地一體、云網(wǎng)融合、智能敏捷、綠色低碳、安全可控的智能化綜合性數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施，打通經(jīng)濟社會發(fā)展的信息“大動脈”。誠然，政府及社會的數(shù)字化建設(shè)離不開城鄉(xiāng)公民的參與，需要數(shù)字素養(yǎng)的共同培育。數(shù)字素養(yǎng)培育不足，城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝日漸擴大，會影響數(shù)字化的普及程度。這必然降低政府、社會的數(shù)字化轉(zhuǎn)型效率，有關(guān)數(shù)字政府、數(shù)字社會主體建設(shè)一定要注重數(shù)字知識普及。對此現(xiàn)象，可從以下幾個方面予以改善。首先，發(fā)揮數(shù)字政府的主體作用，加強對鄉(xiāng)村數(shù)字教育投入，將重點放在貧困地區(qū)，加快數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高數(shù)字治理水平。其次，利用一定的社會資源引導社會群體幫助缺乏數(shù)字化知識的公民進行網(wǎng)絡(luò)知識培訓學習，全面提高公民的數(shù)字素養(yǎng)。最后，加強數(shù)字困難群體對互聯(lián)網(wǎng)等科技的使用和培訓，提升數(shù)字社會參與感，縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，促進鄉(xiāng)村政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。
2.存量與新增數(shù)據(jù)資產(chǎn)的整合
我國進行了幾十年的信息化建設(shè)，為社會經(jīng)濟發(fā)展、生產(chǎn)效率提升提供了堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。無論是政府還是企業(yè)，一路從電子化、信息化和數(shù)字化走來，科技為政府治理與企業(yè)管理賦能，推動了治理模式和企業(yè)技術(shù)的不斷創(chuàng)新。通過充分利用信息技術(shù)的發(fā)展，提高了溝通交流效率以及知識共享的水平，推動經(jīng)濟優(yōu)質(zhì)高效的發(fā)展。數(shù)字化則在信息化的基礎(chǔ)上更進一步，利用信息化高度發(fā)展的硬件基礎(chǔ)與存量數(shù)據(jù)，充分支持新型商業(yè)模式的創(chuàng)新；通過打通聯(lián)動信息數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)需求，促使治理模式和創(chuàng)新技術(shù)的效率與價值最大化。
不管是信息化、智能化還是數(shù)字化，其發(fā)展都有賴于信息科技的不斷發(fā)展；如果沒有科學技術(shù)的支持，就不會有信息化，更遑論數(shù)字化轉(zhuǎn)型。從信息化到數(shù)字化，并不是一蹴而就的，是一個循序漸進的過程。信息化建設(shè)中的技術(shù)設(shè)施、數(shù)據(jù)等存量資源可以為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供積累，降低成本，在此基礎(chǔ)上通過整合優(yōu)化以往的信息化系統(tǒng)，用新的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)手段提升新的技術(shù)能力，以支撐整個數(shù)字化時代環(huán)境發(fā)展變化帶來的新要求。數(shù)字化還需要在信息化的基礎(chǔ)上，進一步完善公共數(shù)據(jù)開放共享機制，建立健全數(shù)據(jù)流通交易規(guī)則，拓展、規(guī)范數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景，加強數(shù)據(jù)安全保護，使已有的硬件基礎(chǔ)設(shè)施與存量的數(shù)據(jù)資產(chǎn)實現(xiàn)整合，產(chǎn)生新的使用價值。
對于新增的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，如何克服已往的信息孤島等難題，應在合法與安全的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)互聯(lián)互通，這是進一步推動治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的突破口。對此，在中央層面，應重點協(xié)調(diào)不同層級政府的數(shù)字連接及功能互聯(lián)，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)標準體系，整合與地方各部門的政務(wù)系統(tǒng)；在地方層面，可以以政府為主導發(fā)揮引領(lǐng)作用，加強省市縣三級互相協(xié)同的關(guān)系，利用政府職能，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)范，強化各層級政務(wù)數(shù)據(jù)聯(lián)通，形成整體性治理格局，擴大與企業(yè)之間的合作，發(fā)揮各自專長，提高治理效能。
3.數(shù)據(jù)資源應用合規(guī)
政府獲取或持有的數(shù)據(jù)，根據(jù)其采集場景、使用目的的不同，在處理時應當進行分級分類管理，并進行合規(guī)性審查。
政府在履行公共服務(wù)和管理職能過程中采集和產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，其本質(zhì)上是政府基于社會利益的需求，代為采集、處理、儲存和使用。因此，其雖然實際由政府代為控制，但其本質(zhì)上應由社會取得收益，政府無權(quán)基于公共利益以外的目的收集、使用或處分，更不得任意轉(zhuǎn)讓或以此牟利。
對于政府部門基于公共目的以外獲得的數(shù)據(jù)，那么無論處理者是政府、企業(yè)還是個人，也無論企業(yè)是國有還是私有，都應當納入一般的信息處理規(guī)范。除特殊時期、專門目的的數(shù)據(jù)統(tǒng)一調(diào)用外，在一般情況下都需要將數(shù)據(jù)進行匿名化處理后再賦予政府數(shù)據(jù)權(quán)益。數(shù)據(jù)主體與原始數(shù)據(jù)處理者對原始數(shù)據(jù)應享有數(shù)據(jù)上的權(quán)益。
除了政府部門以外，其他的企業(yè)、社會主體等，基于自身經(jīng)營所需目的，采集、處理、產(chǎn)生的涉及公共利益的數(shù)據(jù)，政府可以通過采購的方式，獲取并處理這些數(shù)據(jù)。在特殊情況下，經(jīng)過嚴格的流程，政府亦得以進行特定目的的數(shù)據(jù)征用；但在特殊情形消失后，應當及時妥善地處理相關(guān)數(shù)據(jù)，避免對數(shù)據(jù)主體的權(quán)益造成侵害。
（三）進一步提升市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的法治保障能力
1.加強制度建設(shè)，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供基礎(chǔ)保障服務(wù)
現(xiàn)實世界數(shù)字化是整個互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的基礎(chǔ)。個人、企業(yè)、組織、國家機構(gòu)等主體的數(shù)字化生存，成為與現(xiàn)實運作相對的另一種形態(tài)。市域社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，就是在安全和合法的前提下，將各類治理主體及其行為方式以數(shù)字形式呈現(xiàn)出來。然而，相關(guān)數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或發(fā)展不平衡嚴重制約數(shù)字化水平。為此，在大力發(fā)展數(shù)字信息設(shè)施的基礎(chǔ)上，需要進一步提升數(shù)字化程度。市域社會治理數(shù)字化一般是指治理建立在大量的數(shù)據(jù)資料基礎(chǔ)之上，利用大數(shù)據(jù)等新型技術(shù)作為市域社會治理的一種工具。將大數(shù)據(jù)應用于市域社會治理，促進了治理手段的創(chuàng)新和治理體系、治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)。大數(shù)據(jù)是市域社會治理的重要因素，數(shù)字技術(shù)手段融入其中，有利于提升國家治理現(xiàn)代化水平。在數(shù)字化快速發(fā)展背景下，通過加強對人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的應用，重塑市域社會治理的實踐和理論范式，構(gòu)建高度數(shù)字化的治理體系。應高度重視市域社會治理的數(shù)字治理模式轉(zhuǎn)變，因其承擔著風險治理的實施等重要責任，更應加強融入智能技術(shù)，提高民生需求。
從治理的主體而言，政府、企業(yè)、個人的數(shù)據(jù)等諸多類型廣泛存在，但運用數(shù)字技術(shù)水平有限，采集范圍較窄。鑒于各方主體經(jīng)濟能力的差異性，要實行分級分類管理，對小微企業(yè)或社會機構(gòu)、個體等，實行數(shù)字化財政補貼，或向其供給特定程序軟件。政府在其中發(fā)揮核心主導作用，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集標準及傳輸通道、交易市場等。
從治理的難題而言，面對諸如數(shù)字鴻溝、信息孤島等問題，應深化數(shù)據(jù)整合力度，確立數(shù)據(jù)共享聯(lián)通的具體標準。當然，各類數(shù)據(jù)負載的利益關(guān)系存在重大差異，數(shù)據(jù)整合尚需框架指引，按類型分等級實施整合。對于政務(wù)數(shù)據(jù)，應加快建設(shè)全國治理數(shù)據(jù)庫，區(qū)分可公開數(shù)據(jù)、具有保密性而有限公開數(shù)據(jù)以及秘密不公開數(shù)據(jù)。對于可公開數(shù)據(jù)，應進一步分出向公眾公開數(shù)據(jù)、政府間共享數(shù)據(jù)等類別，細化標準，為后端數(shù)據(jù)分析利用奠定基礎(chǔ)。對企業(yè)或社會機構(gòu)數(shù)據(jù)，若涉及其秘密，因與社會公共利益無關(guān)，沒有必要公開。政府對企業(yè)數(shù)據(jù)應增訂規(guī)則，既要保護企業(yè)經(jīng)營技術(shù)信息，又要兼顧國家及社會公共利益之需。在各類數(shù)據(jù)采集及歸屬清晰，分級客觀有效的前提下，應力促政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)的融合：一方面，政務(wù)數(shù)據(jù)向社會開放；另一方面，社會數(shù)據(jù)有效與政務(wù)數(shù)據(jù)對接。在數(shù)據(jù)采集及整合過程中，應充分關(guān)注和加強數(shù)字能力建設(shè)，不僅要提升政府、企業(yè)的數(shù)字能力，而且要加強公民的數(shù)字能力，防止因城鄉(xiāng)二元化導致的差異轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字能力的城鄉(xiāng)差異。
2.加強數(shù)據(jù)保護和交易等相關(guān)制度建設(shè)
在數(shù)據(jù)產(chǎn)生、采集、整合形成動態(tài)運行后，則應基于數(shù)據(jù)分析，將其應用于市域社會治理。面對噴涌而生的海量數(shù)據(jù)，需要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，基于特定算法進行數(shù)據(jù)的清洗、脫敏。政府作為市域社會治理的核心主體，應負有個人信息數(shù)據(jù)保護及監(jiān)管職責，可采取兩個進路解決相關(guān)問題：首先，在政府內(nèi)部設(shè)立專門負責數(shù)據(jù)整合分析處理的機構(gòu)，強化內(nèi)在數(shù)據(jù)能力；其次，實行數(shù)據(jù)處理外包，從市場購買數(shù)據(jù)分析處理服務(wù)。兩種路徑各有優(yōu)劣，前者可以強化政府獲得的數(shù)據(jù)能力，但會產(chǎn)生較高的財政成本；后者雖然成本節(jié)約，但存在數(shù)據(jù)泄露等弊端。鑒于此，就政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)而言，建議區(qū)分數(shù)據(jù)密級、敏感性、重要性等，事關(guān)重大的數(shù)據(jù)，由政府自主分析，其他數(shù)據(jù)則交由市場主體分析，政府購買服務(wù)，從而達到綜合平衡。
此外，在數(shù)據(jù)共享或傳輸方面，需要建立基礎(chǔ)框架，構(gòu)建政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享交換機制，明確傳輸對象、傳輸方法、可傳輸數(shù)據(jù)范圍，切實保護數(shù)據(jù)的秘密性，對于整合的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)保存主體應負有安全存儲而不泄露、依目的利用而不濫用的義務(wù)，兼顧社會治理功能發(fā)揮與個人、企業(yè)等主體數(shù)據(jù)利益保護機制，實現(xiàn)數(shù)據(jù)合法有序流動。
3.加強風險評估相關(guān)制度建設(shè)
數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，風險預見特別重要。從市域社會治理面臨的目標及任務(wù)看，社會風險的預測預警及發(fā)現(xiàn)是重要方面。在數(shù)字化時代，各種意外事件事故頻發(fā)，傳統(tǒng)線性思維及因果關(guān)系判斷難以適用，且無法采取前置應對措施，提前發(fā)現(xiàn)風險，主要原因在于數(shù)據(jù)碎片化割裂，無法有效連接；即使能夠匯總，人力或非智能化技術(shù)也難以分析，即算力不足。在數(shù)字時代，這種難題逐漸得到有效解決?，F(xiàn)實中，利用智能算法可預測流行??；通過輿情監(jiān)測，可發(fā)現(xiàn)社會矛盾點。通過數(shù)字技術(shù)廣泛應用，有利于及時監(jiān)控各類潛在的社會風險，提前布局，及時化解。
依托大數(shù)據(jù)，開展自動化、智能化、數(shù)字化風險評估，還要警惕可能存在的一些風險，并及時從制度層面予以化解。首先，應著重關(guān)注數(shù)字化技術(shù)運用的過度或不足。數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)能夠顯著提升治理的效能，但需要注意治理技術(shù)運用的限度。市域社會治理無需追求絕對的安全，因為絕對安全并不存在；目標應設(shè)定為盡量減少社會風險和盡力保護人民生命財產(chǎn)安全，以人為本才是法治的靈魂。要防止新技術(shù)利用的不足，通過治理體系構(gòu)造、技術(shù)改進提升予以解決。其次，要防止技術(shù)黑箱偏狹所生弊端。人工智能技術(shù)存在算法黑箱，就是算法技術(shù)人員也不能完全解釋人工智能運行邏輯，尤其是隨著人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等深度學習算法的普遍應用，算法具備一定的主動學習能力，其不可預測性、不可解釋性大增。最后，技術(shù)具有強烈的價值導向，中立性難以實現(xiàn)。在打造利用算法技術(shù)時，有必要融入倫理準則、共同價值標準，實現(xiàn)算法的安全可控，運行結(jié)果最大程度的準確客觀。概言之，要對新技術(shù)保持適當?shù)木?，對?shù)據(jù)歸集分析方法及結(jié)果應有適當?shù)谋O(jiān)督。
4.為新技術(shù)落地場景化提供法治保障
新興技術(shù)的落地場景化對于促進技術(shù)研發(fā)和發(fā)展至關(guān)重要。如何為其提供更為安全、便利和高效的法治保障則是關(guān)鍵。當新興技術(shù)的落地場景化來臨時，現(xiàn)行法可能與其有所齟齬，進而催生出一系列的法律難題。例如，“元宇宙”中的一切是否能夠為知識產(chǎn)權(quán)所覆蓋，還是適用傳統(tǒng)的物權(quán)？“元宇宙”中的數(shù)字人格與線下真實人格的關(guān)系是什么？新技術(shù)的應用如何保障用戶的隱私權(quán)益？“元宇宙”中的犯罪應當如何界定？這些法律問題難以在事前全面知曉并防范，但法律仍應當保持一定的彈性，及時拓展自身邊界，一方面要容忍技術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新，另一方面要把住法律的底線。
因此，在享受信息技術(shù)新成果的同時，仍需要不斷完善法律，將科技與法治間的關(guān)系建構(gòu)為互利共生、唇齒相依的關(guān)系。用新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)推進法律體系自身的發(fā)展，以滿足加強立法、改進立法和完善立法的社會需求。
5.加強智慧法治專門研究
近年來，我國法學、法律界圍繞“智慧法治”這一主題，開展了多項研究工作，有力地推動了該領(lǐng)域的政策解讀、法治宣傳、學術(shù)研究和成果應用轉(zhuǎn)化。以上海市法學會為例，上海市法學會積極服務(wù)國家戰(zhàn)略，努力推動科技向善，自2018年至2021年，分別以“人工智能與法治”“共建未來法治共享智能福祉”“人工智能的權(quán)利義務(wù)與法治實踐”“智能社會的法治秩序”為主題舉辦世界人工智能大會法治論壇，為推動市域社會治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了理論支撐和制度供給。此外，作為上海市法學會主辦的刊物，《東方法學》與《上海法學研究》（集刊）也多次進行了以“智慧法治”為主題的征文，將理論研究成果刊印出版?！稏|方法學》自2019年以來便在多期中以“智慧法治”“區(qū)塊鏈”“人工智能”為專題，刊發(fā)了多篇論文?！渡虾７▽W研究》（集刊）以論文集的形式，集中刊登“智慧法治”的研究成果，2019年第9卷、2020年第5卷、2021年第5卷分別以近三年世界人工智能大會法治論壇的獲獎?wù)撐臑閮?nèi)容，編撰成卷，在中國知網(wǎng)線上出版。2020年第15卷、2021年第4卷、2021年第6卷分別以數(shù)字經(jīng)濟法治、平臺經(jīng)濟法治、新興權(quán)利與法治中國為專題進行匯編，以專題專卷形式集中展現(xiàn)相關(guān)最新研究成果。為了整合國內(nèi)智慧法治研究的學術(shù)成果，《上海法學研究》（集刊）2021年第18卷對國內(nèi)智慧法治的學術(shù)研究進行匯總，出版了“智慧法治學術(shù)精華文集”。這些成果和相關(guān)的平臺陣地建設(shè)有力地推動了智慧法治領(lǐng)域的研究、宣傳及成果應用轉(zhuǎn)化。
6.強化職責分工組織保障
市域社會治理體系中各方主體職責功能不同，應厘定邊界，要深化基層治理基礎(chǔ)單元的作用，因為其處于治理一線，更了解基層情況，是上級黨組織、政府和市民之間的紐帶。市域社會治理的側(cè)重點應放在基層，主要是街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，既要賦權(quán)，也要壓實責任，做到權(quán)責一致。應在人事任免、資金調(diào)配、執(zhí)法指揮等方面向基層傾斜。對農(nóng)村地區(qū)，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力、資源等方面應予適當照顧，防止城鄉(xiāng)差異擴大，治理能力脫節(jié)。在明確職責的基礎(chǔ)上加強協(xié)作，利用新技術(shù)提高協(xié)作效率，降低成本，在信息傳輸、數(shù)據(jù)共享、協(xié)作方式、聯(lián)合執(zhí)行等方面充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的作用。
社會治理體系運行離不開組織保障。無論是數(shù)字化轉(zhuǎn)型，還是轉(zhuǎn)型中的體系建構(gòu)，均需確定各級黨委和政府的責任，尤其針對新社會形態(tài)，以社會化、法治化、智能化、專業(yè)化、數(shù)字化為導向，優(yōu)化指標考核體系，加強基層治理效能評價，完善激勵措施，對工作成效顯著、增長速度快、發(fā)展質(zhì)量好、社會穩(wěn)定性強的區(qū)域重點獎勵?？衫媒y(tǒng)一治理平臺，實現(xiàn)日常工作留痕與數(shù)據(jù)歸集，實時傳送至平臺，輔之以多元主體反饋數(shù)據(jù)，建立健全以大數(shù)據(jù)分析和技術(shù)督導為主、現(xiàn)場檢查為輔的工作機制。加強治理隊伍建設(shè)，強化領(lǐng)導干部市域社會治理的數(shù)字化思維，提升數(shù)字中國建設(shè)必要性、緊迫性認知；充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道骨干力量，開展新治理體系與新技術(shù)培訓，提高治理人員技術(shù)思維與能力。
四、余論
“當代中國正經(jīng)歷著我國歷史上最為廣泛而深刻的社會變革，也正在進行著人類歷史上最為宏大而獨特的實踐創(chuàng)新?！薄皥猿衷诜ㄖ诬壍郎贤七M國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，在市域社會治理過程中運用制度的力量來推進數(shù)字化轉(zhuǎn)型是極為重要和迫切的，這也是數(shù)字時代的重要命題。與此同時，數(shù)據(jù)與信息成為市域社會治理現(xiàn)代化的重要資源，數(shù)字和智能技術(shù)成為市域社會治理現(xiàn)代化的重要方式，構(gòu)建全國數(shù)字資源共享體系和新型智慧市域社會建設(shè)成為重要目標。在此過程中，應以科技促進數(shù)字治理轉(zhuǎn)型，推進數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)模式，推進治理主體數(shù)字化、智能化、法治化，構(gòu)造新技術(shù)條件下的行為新模式、治理新規(guī)則，才能更好地將制度優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為推進市域社會治理目標的實現(xiàn)以及治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供應有的貢獻。
《數(shù)字法治》專題由華東政法大學數(shù)字法治研究院特約供稿。專題統(tǒng)籌：秦前松
編輯：海洋