2021-12-27 10:22:19
作者簡介
秦前紅，男，湖北仙桃人，武漢大學法學院教授。
李世豪，男，湖北黃岡人，武漢大學行政檢察研究中心助理研究員。
本文來源:《四川師范大學學報（社會科學版）》，全文版本已由中國知網網絡首發(fā)。
“改革是中國的第二次革命”。作為中國特色社會主義的領導核心，中國共產黨歷來是善于自我革命的政黨。習近平強調，“新時代全面深化改革決心不能動搖、勇氣不能減弱”。深化黨和國家機構改革的舉動表明了執(zhí)政黨將改革進行到底的魄力。黨的十九大的召開拉開了新一輪黨政機構改革的大幕。在“改革憲法”的邏輯下，作為深化黨和國家機構改革的一部分，紀檢監(jiān)察體制改革在合署辦公的實踐中“摸著石頭過河”。盡管紀監(jiān)合署并非此次改革首創(chuàng)，但執(zhí)政黨在指明“最大威脅就是腐敗”的前提下，重新配置出專門執(zhí)掌監(jiān)督職能的機關，這在我國歷史上也較為罕見。在“政黨主治”的法實證主義背景下，紀檢監(jiān)察體制改革不僅作為黨和國家機構改革的“試驗田”關涉著階段性黨政關系的塑造，而且昭示著在政治決斷與憲法規(guī)范的二元張力下中國憲制的走向。
自監(jiān)察體制改革以降，關于紀檢監(jiān)察組織層面的學術研究成果頗豐，既有從“監(jiān)察體制改革”、“國家監(jiān)察”角度研討監(jiān)委的權力配置、監(jiān)委同其他國家機關的關系等問題，也有從“合署辦公”角度探尋黨政合署（包括紀監(jiān)合署）的問題與路徑，但“紀委監(jiān)委之間的融合關系”這一議題卻很少被直接提及?！凹o監(jiān)互融”是指在深化黨和國家機構改革背景下，黨的紀律委員會與國家監(jiān)察委員會在合署辦公的基礎上，在價值追求、組織結構、職能安排、人員配置等層面上不斷融合的過程。本文認為，紀檢監(jiān)察機關之間關系的研究包括但不限于以下三點：（1）學科視野單一而缺乏法學關照，既有研究要么是從黨史黨建學、馬克思主義哲學角度研究紀檢機關，要么是從法學角度研究監(jiān)察機關，但從交叉學科角度對于紀監(jiān)互融現象的研究不足；（2）沒有將黨政合署與紀監(jiān)互融區(qū)別開來，紀監(jiān)互融不同于一般的黨政合署，其以合署辦公為基礎，卻是黨政合署的最新發(fā)展樣態(tài)，黨政機關的融合程度遠非一般的合署辦公可同日而語矣；（3）缺乏對立統一、辯證否定與歷史發(fā)展的視角。本文嘗試在界定并闡明紀監(jiān)互融的內涵和特征后，探析紀監(jiān)互融的可能性與挑戰(zhàn)，進而討論紀監(jiān)互融的限度。
一 紀監(jiān)互融的概念界定與法理闡釋
（一）紀監(jiān)互融的界定與闡釋
回溯紀檢監(jiān)察體制改革的歷程，可以發(fā)現，紀監(jiān)互融現象是在作為“中國特色社會主義事業(yè)領導核心”的中國共產黨領導的幾輪大刀闊斧的改革后產生的。2018年憲法新修后，“黨的領導”作為“中國特色社會主義最本質的特征”被寫入憲法，監(jiān)委的設立使得作為政治原則的“黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一”走向法權結構化，紀委監(jiān)委的合署辦公昭示著“八二憲法”原有體制的重塑。在此全新法權結構下，黨政關系呈現出愈加緊密的發(fā)展態(tài)勢，即大密度黨政合署合并。不同于大部門式的黨政合署，紀監(jiān)合署屬于黨的十九大周期內圍繞職能相近的“黨的工作機關”和“國家機關”之間的合署。
紀檢監(jiān)察機關的合署辦公是紀監(jiān)互融的現實前提?！凹o監(jiān)互融”的基本點是在黨統一領導下，黨的紀律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會在價值追求、組織結構、職能安排、人員配置的互融狀態(tài)中達到最佳治理功能發(fā)揮，二者從黨內法治和國家法治層面共同加強對權力運行的制約與限制，以達監(jiān)督權全覆蓋的目的?！盎ハ嗳诤稀钡膬群谟谝?guī)范層面和政法實踐的內外和諧。所謂內部和諧是指《中國共產黨紀律處分條例》等黨的監(jiān)督保障法規(guī)和《監(jiān)察法》等國家法律的內容結構合理；而外部和諧是指在黨的領導下二者一體推進紀檢監(jiān)察反腐敗機制的順暢運作。紀監(jiān)互融是個動態(tài)發(fā)展的事實過程，具有一定的限度，融合的最終歸宿不是黨政合一、紀監(jiān)同體。
對于如何闡釋紀委與監(jiān)委之間的融合關系這個問題，不妨借用“系統論憲法學”的研究范式。在社會功能分化視角下，憲法作為法律系統與政治系統的“結構耦合”，保證著法律系統和政治系統的界分和藕連。在政治系統中，又存在著狹義政治、行政、公眾等子系統。執(zhí)政黨屬于狹義政治系統，負責政治合法性的生產，將公眾意見轉化為政治決策。行政系統則由包括監(jiān)察機關在內的國家機關組成，負責將政治決策法治化而約束公眾，黨政關系的運作邏輯實際是各政治子系統間認知開放與權力循環(huán)。黨的紀律委員會和國家監(jiān)察委員會分屬于政治系統中的政治子系統和行政系統。紀監(jiān)互融可以理解為政治系統在反腐敗治理領域的整體化表達，這也是紀委和監(jiān)委分工的前提。而“紀監(jiān)分工”是政治系統內部狹義政治系統（紀委）和行政系統（國家監(jiān)委）的再分化。在合署辦公中，紀委作為狹義政治系統中執(zhí)政黨的紀律檢查機關，只能以環(huán)境因素的身份將政黨意志傳遞給行政系統中的監(jiān)察機關，而行政系統需確保自身的封閉的同時，能夠將該環(huán)境信息法治化。在作為“結構耦合”的憲法的框架下，政治系統中“互融”的紀委和監(jiān)委可以“共振”而作出“監(jiān)督”的政治決策，該決策經過與法律系統的再次“共振”就可以轉化為法律運行。
（二）紀監(jiān)互融的特征
1.價值追求的統一性
紀監(jiān)互融實現的根本在于紀委和監(jiān)委價值追求上的統一。紀檢監(jiān)察體制改革的內生動力是全面深化改革的迫切需要，這種需要反應到紀監(jiān)互融的價值層面呈現出三個重要表征，即加強黨的領導、完善黨和國家監(jiān)督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化。首先，紀監(jiān)互融的根本價值追求在于加強黨的領導，這就需要鞏固黨在反腐敗治理體系中的領導地位的同時，改善黨對反腐敗工作的領導方式。其次，這種領導方式的改善又體現在黨和國家監(jiān)督體系的完善中，執(zhí)政黨意在將紀監(jiān)互融作為一個政治意志的樞紐，表達其整合黨和國家監(jiān)督權、反腐倡廉的迫切需要。“雙劍合璧”后的紀檢監(jiān)察，可以形成反腐閉環(huán)效應，推動黨和國家監(jiān)督體系中各類監(jiān)督的有機貫通、相互協調，為我國的反腐敗斗爭從“形成壓倒性態(tài)勢”到“取得壓倒性勝利”作出關鍵貢獻。最后，在紀監(jiān)互融的狀態(tài)下，黨政機關合理的組織形式是加強黨的領導與完善黨和國家監(jiān)督體系的前提和基礎，這就需要推進國家治理體系和治理能力現代化。治理是一種偏重于工具性的政治行為，“治理改革是政治改革的重要內容”。紀監(jiān)互融作為黨政體制改革的一種，意在通過社會主義法治思維方式理順黨政關系及其組織內在結構。紀監(jiān)互融的舉措不僅是提高反腐敗治理能力的題中應有之義，也是反腐倡廉領域國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。
2.組織結構的復合性
“兩委”在組織結構上的復合性是紀監(jiān)互融的重要基礎。首先，紀監(jiān)互融的實質基礎是紀檢監(jiān)察機關的合署辦公。在合署辦公的過程中，紀委和監(jiān)委不僅可以共同或各自的名義對外開展工作，而且能在黨政機構的序列中保留各自名稱。在機關黨委、辦公廳(室)、干部人事、后勤機構等非辦案部門的組建上，“兩委”也實現了共同設置。值得注意的一點是，監(jiān)委中并沒有設置黨組，這是因為在紀監(jiān)合署的背景下，監(jiān)委“本質上就是黨的工作機構”，所以監(jiān)委的機構實體、人員編制一般列入紀委機構中，不再單獨占用編制。其次，在職能部門設置上，合署辦公后的紀委與監(jiān)委同樣實現了復合設置，以“審查調查部（室）”為例，該部（室）的執(zhí)紀執(zhí)法行為是同步進行的，既負責黨紀審查，又負責監(jiān)察調查。再次，從內部結構來看，無論是紀委還是監(jiān)委都奉行民主集中制的組織原則，民主集中制是黨的根本組織原則，也是國家機構的組織原則，組織原則的同步運用也體現了紀監(jiān)互融在組織結構上的復合性。
3.職能安排的協同性
紀監(jiān)互融在職能安排上的突出特征是紀監(jiān)協同，即紀委和監(jiān)委都具有規(guī)范授予的、彼此獨立的職能，這兩種職能不僅高度協同，且具有疊加或互補效果。具體來說，紀委的職能主要聚焦在監(jiān)督、執(zhí)紀、問責方面，而監(jiān)委的三項主要職能是監(jiān)督、調查、處置。“兩委”在監(jiān)督職責、辦案流程、處置結果等方面的對應性是紀監(jiān)互融的重要基礎。在監(jiān)督職責上，紀委與監(jiān)委履職的聚焦點都是“監(jiān)督”，二者在監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守上的目標吻合；在辦案流程上，紀委和監(jiān)委基本是在一個程序框架內進行線索處置、初步核查、立案審查調查等步驟；在處置結果上，合署狀態(tài)下的紀委監(jiān)委實現了違紀、職務違法、職務犯罪的連貫處理，促進了黨紀處分、政務處分以及刑事處分的銜接，實現了反腐敗效能的擢升；最終，在互融狀態(tài)下，紀委和監(jiān)委通過職能上的高度協同，既實現了程序層面職能履行的協調貫通，又實現了實體功能與結果上的互相彌合。
4.人員配置的兼容性
紀監(jiān)互融在人員配置上體現出了兼容的特征。這種兼容特征首先表現在“兩委”的領導層面上，在中央一級，出于政治考量，中紀委書記除作為中央政治局常委外，并未兼任其他職務，而是由中紀委副書記兼任國家監(jiān)委主任。在省、市、縣三級，“兩委”都實現了領導層面的兼任，不僅紀委書記身兼監(jiān)委主任職位，而且紀委副書記兼任了監(jiān)委副主任職位。此外，紀委常委和監(jiān)委委員也存在不完全交叉兼職的情況，這是貫徹紀委與監(jiān)委“兩塊牌子、一套人馬”重要人事安排的體現。其次，在監(jiān)委的組建過程中，新監(jiān)委的成員除來自檢察院原反貪反瀆部門轉隸外，部分紀委的工作人員同樣也加入了監(jiān)察機關的隊伍。最后，合署辦公后的紀委和監(jiān)委在監(jiān)督檢查、審查調查等職能部門中的人員一般都具有雙重身份，既是紀檢干部隊伍中的一員，同時又具有監(jiān)察人員的身份，并未因紀檢業(yè)務和監(jiān)察業(yè)務的不同而有所區(qū)分。
二 紀監(jiān)互融的可能
（一）黨的領導為紀監(jiān)互融提供了政治前提
現行憲法中“黨的領導”規(guī)范是一個相對完備的體系。憲法序言用相當篇幅描繪了中國共產黨領導的成就，正如彭真所言：“在‘序言’中不是寫主張，而是寫歷史事實。歷史證明，沒有共產黨的領導……就不能取得新民主主義革命和社會主義革命的勝利?！敝T多歷史性成就的取得證成了黨領導的正當性。為“在全體人民中強化黨的領導意識，有效把黨的領導落實到國家工作全過程和各方面，確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向前進”，2018年憲法修正案將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱，給包括紀監(jiān)互融在內的黨政改革提供了憲制基礎。
中國共產黨是最高政治領導力量，黨的領導的基本屬性是政治性。紀監(jiān)互融是執(zhí)政黨政治意志在反腐敗治理領域的貫徹實施，并通過改革向國家監(jiān)察領域輸送這種意志的過程。紀委是中國共產黨的紀律檢查機關，堅持黨的領導是紀委的使命與天職。黨和國家的正式文件中多次強調監(jiān)察機關是“政治機關”，這意味著監(jiān)委的政治屬性是第一屬性。黨的領導賦予了紀監(jiān)互融的政治正當性的前提，紀監(jiān)互融的展開有賴于黨的領導，同時，紀監(jiān)互融也是黨的領導在反腐敗治理領域的落實。需要強調的是，黨的領導不是一種“逆功能分化”，在紀監(jiān)互融中堅持黨的領導并不意味著黨的大包大攬，也不意味著紀委的越俎代庖，而是通過黨在組織形式、職能定位、決策程序等方面對紀委和監(jiān)委的領導，讓紀檢監(jiān)察機關更好地服務于治國理政事業(yè)。
（二）紀檢監(jiān)察權的二元屬性為紀監(jiān)互融提供了理論證成
紀監(jiān)互融還需要回應融合后紀檢監(jiān)察機關的權力性質問題。對于監(jiān)委職權的性質，一般有監(jiān)察屬性說、行政屬性說、政治屬性說三種觀點。單從規(guī)范主義視角來看，根據《憲法》、《監(jiān)察法》文本，將監(jiān)委的權力稱為監(jiān)察權未嘗不可。也有學者在傳統權力三分的框架下指出，監(jiān)委權力來自于原行政監(jiān)察和檢察院的反貪反瀆、預防職務犯罪部門，所以監(jiān)委權力屬于行政權。然而，以主體為衡量的權力三分理論難以充分詮釋我國憲制，況且職權的定性與具體活動屬性也不是恰如其分。雖然監(jiān)察機關的職權浸染了行政屬性，但介于其在互融過程中與政黨執(zhí)紀職能的整合，并不能以單一行政權概括之。而考慮到紀監(jiān)合署的現實，以及各級黨委對重大案件的立案調查審批權的實際存在，政治機關的稱謂看似可行。但是，關于黨的各級紀委的相關規(guī)定并不屬于國家法律的范疇。即使是在黨內法規(guī)中，黨章和各黨內規(guī)范文件中也幾無將黨的職能部門稱為“政治機關”的實例，紀委僅能作為黨委下的一個部門來負責黨員干部的黨紀監(jiān)察工作。
在紀監(jiān)互融的背景下，紀檢監(jiān)察機關的職權應為“紀檢監(jiān)察權”，該職權具備紀律檢查和國家監(jiān)察的二元屬性。二元屬性融合實現的原因是紀監(jiān)合署下黨權和國家權力的統一實現，以及紀檢監(jiān)察權和國家監(jiān)督權運行方式上的共通。值得關注的是，互融后紀檢屬性對于監(jiān)察屬性有一定程度的吸納，但這種吸納是有限的。吸納現象產生的原因可歸結于系統分化下行政系統“中心”的封閉性和“邊緣”的開放性。隸屬于行政系統的監(jiān)委是“自創(chuàng)生”的。在行政系統內，監(jiān)委大部分職能位居“中心”，負責統一性的生產和封閉性的維護。但由于改革的強政治性設計，行政系統“邊緣”部分的監(jiān)察屬性與狹義政治系統中的紀檢屬性會發(fā)生共振，從而被紀委所吸納。在行政系統內，監(jiān)委“中心”與“邊緣”的監(jiān)察屬性相互分離又協同運作，維持著系統的內部張力，既促進著監(jiān)察職能的獨立行使，又與紀檢職能協調運行。
（三）紀監(jiān)合署的成功實驗為紀監(jiān)互融提供了客觀基礎
2016年底，中辦印發(fā)了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，開始了新一輪紀監(jiān)合署的實驗。三?。ㄊ校┰圏c的成功經驗隨之普及至全國。2018年2月，廣西大新縣監(jiān)察委員會正式成立，并與紀委合署辦公。至此，全國范圍內省、市、縣三級監(jiān)察委員會全面建立，隨后國家監(jiān)察委員會也正式掛牌。紀委和監(jiān)委的合署使得各級紀委監(jiān)委機關中總共增加了10%的人。中央層面，合署后的紀委監(jiān)委的紀檢監(jiān)察室增加到16個，并且按照職能劃分為“監(jiān)督檢查室”和“審查調查室”。而在地方層面，各地在合署基礎上也實現了紀檢監(jiān)察職能的分設。根據2018年5月的抽樣數據，22個省級及其所轄的258個市地級紀檢監(jiān)察機關全部完成了執(zhí)紀監(jiān)督與審查調查部門的分設，即便是當時建市不久的三沙市紀委監(jiān)委，也在內設機構中設立了執(zhí)紀監(jiān)督部門。
《深化黨和國家機構改革方案》要求“市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度”。級別相對較低的紀檢監(jiān)察機關職能相似度較高，職權相對較少，具體工作的執(zhí)行也更為便捷，以基層紀監(jiān)合署辦公為樣本的實證研究具有相當的代表性。萍鄉(xiāng)市紀委監(jiān)委在合署辦公方面就起到了良好的示范作用，其要求各縣區(qū)監(jiān)委向鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出監(jiān)察辦公室，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委合署辦公，并統一設立信訪接待室、談話室。而在村一級，萍鄉(xiāng)紀委監(jiān)委整合了村級紀檢委員、監(jiān)察聯絡員、村務監(jiān)督委員會成員等力量，打造了村社廉潔工作平臺。此外，高校、國企等非公務員編制單位中的紀監(jiān)合署也有相當的示范作用。例如，在北京市高校紀檢監(jiān)察體制的改革中，北京市屬高校的紀委書記被任命為監(jiān)察專員，市監(jiān)委向高校派出監(jiān)察專員與校紀委合署辦公。綜上所述，紀委與監(jiān)委的合署辦公的成功實驗為紀監(jiān)互融提供了客觀基礎。
（四）憲法、監(jiān)察法和黨內法規(guī)等規(guī)范群為紀監(jiān)互融提供了規(guī)范指引
法律是國家機構組織運行的圭臬。正如古德諾所言：“政府體制的特點不僅是由法律制度決定，同樣也是由法外制度決定的。”我國執(zhí)政黨的黨內法規(guī)對非黨主體以及黨外事務產生了事實上的規(guī)范效力。黨的十八屆四中全會解決了黨規(guī)與國法的“規(guī)范雙軌制”的困擾，將黨內法規(guī)制度納入了中國特色社會主義法治體系范圍。然而，在紀監(jiān)互融中，無論是憲法還是各類機關的組織法并未直接規(guī)定包括紀監(jiān)合署在內的黨政合署的組織形態(tài)，就連《監(jiān)察法》中也未有“合署”字眼。立法者似乎發(fā)現了這個漏洞，并在近期出臺的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（下稱《實施條例》）中作了填補。但不能否認的是，當前紀監(jiān)互融的正當性主要為紀檢黨規(guī)和紀檢監(jiān)察聯合發(fā)文所供給。
在我國國情下，黨內法規(guī)實際上也起著結構耦合的作用。在“系統與環(huán)境”的信息交互中，法律系統對作為政治系統的“開放閥”的黨內法規(guī)保持了認知開放，黨政聯合發(fā)文就是一個很好的例證。有論者將黨內法規(guī)對紀監(jiān)合署的功能作了引導、規(guī)范、控制的三重區(qū)分。首先，在反腐敗立法上，黨內法規(guī)發(fā)揮了“先行先試”作用。2017年《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》的出臺便對2018年的監(jiān)察立法起到了先導作用。而《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（下稱《規(guī)則》）又引導著《實施條例》的制定和出臺。其次，黨內法規(guī)對于紀監(jiān)互融有規(guī)范作用，范圍包括三個方面。（1）主體關系。《規(guī)則》以“紀檢監(jiān)察機關”、“紀委監(jiān)委”等復合型詞匯取代了試行版本中“紀檢機關”的單一稱謂。在對《規(guī)則》的梳理中，“監(jiān)察”一詞出現了117次，這其中“紀檢監(jiān)察”連用的次數為99次，頻率高達85%。（2）領導體制。《中國共產黨工作機關條例(試行)》為紀監(jiān)合署辦公提供了原則性規(guī)定，指出其仍為黨委主管。《規(guī)則》則規(guī)定紀委監(jiān)委匯報和報告的事項。（3）程序規(guī)定?！兑?guī)則》對紀委監(jiān)委監(jiān)督檢查、線索處置、初核、審查調查等內容以及紀監(jiān)程序銜接作出了詳細規(guī)定。值得注意的是，黨政聯合發(fā)文對紀監(jiān)互融的規(guī)范作用也不容忽視。例如，中紀委和國家監(jiān)委聯合印發(fā)的《中央紀委國家監(jiān)委立案相關工作程序規(guī)定(試行)》〔下稱《程序規(guī)定（試行）》〕、《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調查措施使用規(guī)定(試行)》〔下稱《使用規(guī)定（試行）》〕就對紀檢監(jiān)察工作中立案、交辦案件、結案等相關程序以及其手段措施進行了規(guī)范。最后，在控制功能上，紀檢監(jiān)察干部因黨員身份而受到《規(guī)則》的約束，而在機關層面，不僅《規(guī)則》對紀委監(jiān)委的執(zhí)法執(zhí)紀作出了約束，而且《程序規(guī)定（試行）》、《使用規(guī)定（試行）》等紀委監(jiān)委一同制定的規(guī)范同樣規(guī)制著紀檢監(jiān)察機關的行為。
三 紀監(jiān)互融面臨的挑戰(zhàn)
（一）如何維持紀監(jiān)結構的平衡性與獨立性
在黨的領導下的紀監(jiān)互融的過程中，黨政關系所面臨的難題是如何保持黨內紀檢結構、國家監(jiān)察結構的平衡性與獨立性。盡管紀監(jiān)融合是大勢所趨，但在“改革憲法”的結構耦合中，紀委所屬的狹義政治系統對于監(jiān)委所屬的行政系統形成了去界分化和工具化的風險。如《憲法》規(guī)定了監(jiān)委由全國人民代表大會產生，對全國人民代表大會及其常務委員會負責，并接受監(jiān)督。但在《監(jiān)察法》立法進程中，“監(jiān)察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總”，并且是以后者為主，這就造成了法律規(guī)范與政治現實的分野。再者，執(zhí)政黨要求把“黨的全面領導”這一原則載入人大、政府、法院、檢察院的組織法，并且強調“中央和國家機關首先是政治機關，必須旗幟鮮明講政治”。然而，過于泛化政治監(jiān)督概念會導致監(jiān)察機關職能被去界分化后的嬗變，可能會導致黨政不分。并且如果所有機關都是政治機關，紀監(jiān)互融的模式是否會被復制在專業(yè)性要求很高的法院、檢察院身上？最后，在同體監(jiān)督框架內，紀委對監(jiān)委的監(jiān)督被弱化，如何既保證紀委對監(jiān)委的監(jiān)督，又充分發(fā)揮紀監(jiān)互融的反腐敗治理效能，也是一個難題。
（二）如何回應紀檢監(jiān)察體制改革導致的憲法變遷
紀檢監(jiān)察體制改革衍生出了一定的憲法變遷問題?！鞍硕椃ā弊鳛檎蜗到y與法律系統結構耦合的“改革憲法”似乎蘊含著無窮的張力。在紀檢監(jiān)察體制改革過程中，這個力量表現為對現行憲法的某種突破。實際上，紀監(jiān)互融的進程早在新中國成立之初就已開啟，但這種政治環(huán)境和政治關系的嬗變并沒有體現在相應規(guī)范中。在學者和實務人士的推動下，《憲法》中增設了“黨的領導”條款和監(jiān)察委員會一節(jié)，從而在實定法層面回應了憲法變遷問題。然而，在紀檢監(jiān)察領域，自20世紀90年代以來的結構性改革常常超出既有憲制的制約框架，雖然憲法的修改將紀檢監(jiān)察體制改革納入了法治化進程，紀監(jiān)合署的合法性在規(guī)范上得以確立，但總的來說，現有規(guī)范還難以涵蓋紀監(jiān)互融所引發(fā)的分野，其核心爭議是憲法是否需要載明更多有關監(jiān)察制度、紀監(jiān)互融乃至整個黨政關系的內容?？傊F階段的紀檢監(jiān)察體制改革的特征集中表現為“既尊重憲法，但也不囿于憲法文本”。
（三）如何打造紀監(jiān)合署辦公的適配性
紀監(jiān)合署的成功試驗為紀監(jiān)互融奠定了實踐基礎，但其也存在適配性上的阻閡。紀委監(jiān)委同時辦案會面臨處置主體、處置依據有差別的困境，而且二者監(jiān)督方式也有不同。試舉一例，派駐和巡視是紀檢監(jiān)察監(jiān)督的重要方式。就派駐來看，在監(jiān)督范圍上，被派駐的部分國有企業(yè)，黨員數量相對較少，只能根據駐在部門被監(jiān)督對象的身份，明確紀委人員和監(jiān)委人員的配備和分工情況。紀委監(jiān)委領導體制也有差異，根據《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》，雖然紀委派駐紀檢組的機構編制、人事考評等工作均由派出紀委負責，但其也向被監(jiān)督單位組織報告，而根據《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機構和人員對派駐或者派出它的監(jiān)委負責，所以二者領導體制也有所不同。而巡視監(jiān)督也面臨著是否將巡視范圍擴張至監(jiān)委的齟齬。在組織領導層面，按照《中國共產黨巡視工作條例》的規(guī)定，“巡視工作領導小組組長由同級黨的紀律檢查委員會書記擔任”，這就可能會出現紀委書記領導巡視監(jiān)委的局面。而在機構設置層面，巡視領導小組下設的辦公室被安排在同級紀委中。在合署辦公情況下此舉也容易產生由情面引發(fā)巡視的實質效果問題。此外，有些基層單位在紀監(jiān)合署后，還和黨群部門合署辦公，并且紀檢干部大多身兼數職，監(jiān)督深度和力度難以維持。再例如，一個老生常談的話題是：紀委監(jiān)委的立案管轄、審查調查等程序沖突問題該如何解決？
（四）如何建立紀監(jiān)互融的黨規(guī)國法共治
上文已提到，在規(guī)范方面，前一階段的紀監(jiān)互融主要依照黨的機關獨自制定的黨內法規(guī)或者以黨政聯合發(fā)文的形式展開。然而，此類規(guī)制紀監(jiān)互融的黨內法規(guī)存在著標準過于寬泛、效力空間不明、轉換機制不暢等缺陷。在依法治國的方略下，現階段的監(jiān)察法治也任重道遠。按照依法監(jiān)察的邏輯，《監(jiān)察法》是開展監(jiān)察工作的直接法律依據，但在其出臺過程中，總體采用了“宜粗不宜細”的立法理念。這就導致作為“對國家監(jiān)察工作起統領性和基礎性作用的法律”的《監(jiān)察法》，因其概括簡約的特點而存在一定的規(guī)范留白，這也給監(jiān)察機關的自由裁量提供了余地。《實施條例》的出臺進一步明晰了監(jiān)察職責邊界和措施使用規(guī)范，但也存在問題。例如，雖然目前全國人大尚未對監(jiān)察法規(guī)的特別授權立法問題作出專門規(guī)定，但《實施條例》卻觸碰了法律保留的紅線?！秾嵤l例》第四章第六節(jié)規(guī)定了與被調查對象人身自由息息相關的留置措施，然而遵照法律保留原則，該部分內容只能由法律規(guī)定。此外，在實踐中，各省級紀委監(jiān)委出臺了各種不具備法律位階的“通知、意見”，這些規(guī)范性文件也面臨著正當性及合法性的追問。一個處理上述問題的途徑是備案審查，但是考慮到紀檢監(jiān)察規(guī)范會不同程度地帶有一定的政治性，而我國合憲性審查工作的開展又要貫徹“政治問題不審查”的原則，所以對此類規(guī)范審查標準的明晰也是一個挑戰(zhàn)?？傊?，當下亟須探索監(jiān)察立法、黨的監(jiān)督保障法規(guī)、紀監(jiān)聯合發(fā)文規(guī)范功能的限度，加快建立中國特色社會主義法治體系下對于紀監(jiān)互融的黨規(guī)國法共治機制。
四 紀監(jiān)互融的憲法限度與規(guī)制
紀監(jiān)互融的過程中，黨和國家監(jiān)督體系的改革直接指向了政治體制。紀監(jiān)互融不是紀監(jiān)一體，為防止紀監(jiān)不分，這種融合應具有一定限度，而度量這個限度的“尺子”便是憲法。憲法是政治系統與法律系統的結構耦合。在政治系統中，作為根本法的憲法通過政治決斷改造維持著政治秩序；在法律系統中，憲法是凱爾森所謂“金字塔結構”中的高級法，作為限制法律之法律的憲法支撐著整個規(guī)范體系的閉環(huán)運作。最終，在“合憲”的頻率中，政治系統和法律系統得以產生共振。正是在這種政治與法律的二元張力的彈性結構下，紀監(jiān)互融的改革得以謀求一定的突破空間。
黨的十八屆四中全會提出了“重大改革于法有據”的指導思想。為糾正改革中既尊重憲法，又不受憲法文本約束，甚至回避憲法的現象，在紀監(jiān)互融的過程中應明確憲法收縮的邊界?？偟膩碚f，紀監(jiān)互融的推進應遵循立憲的基本價值和憲法基本原則。一般來說，國家憲制核心都以明示或默示的形式體現在了憲法文本中。堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是中國特色社會主義制度的關鍵。這三者有機統一于憲法，構成憲法的三個基本原則。黨的領導賦予了紀監(jiān)互融的政治基礎，憲法作為政治與法律系統的結構耦合，不僅要求政治系統中黨領導下的人民當家作主的實現，還要求法律系統中國家權力與公民權利的統一。在黨和國家組織體系中，紀監(jiān)互融理應遵照憲法確定的“分工負責”原則，而對于公民基本權利的保護也是紀委和監(jiān)委的責任所在。
（一）紀監(jiān)互融與人民當家作主
《憲法》規(guī)定了國家的一切權力屬于人民，人民代表大會是人民行使國家權力的機關。在民主集中制視野下，監(jiān)委的職權無論是定性為監(jiān)察權抑或是其他權力類型，其最終的來源都是作為主權者的人民的授權。紀監(jiān)互融與人民當家作主之間的關系是紀委監(jiān)委與人大及其常委會的關系。
一是名稱問題。監(jiān)委為什么不能同一府兩院一樣在名稱之前冠以“人民”二字？與一府兩院相同的是，監(jiān)委權力來自人民且服務于人民，稱之為“人民監(jiān)委”不僅可以突出政治性，而且符合憲法慣例。紀監(jiān)互融的過程中，紀委作為黨的紀律機關本就遵循著以人民為中心的政治立場，而在“監(jiān)察委員會”的命名已成定局的當下，監(jiān)委應努力成為“人民的監(jiān)察委員會”，努力服務好人民群眾。
二是立法問題。前文已提到，紀監(jiān)互融進程中黨內法規(guī)引導著監(jiān)察立法的進程，且黨政聯合發(fā)文也規(guī)范著紀檢監(jiān)察活動。依照憲法，應明確黨領導立法并不代表黨對人大立法權的代替，在涉及憲制權力的根本問題上應由人大及其常委會主導，例如人大通過修憲制定《監(jiān)察法》，人大常委會通過《監(jiān)察官法》。此外，雖然全國人大常委會以決定形式授權了監(jiān)委制定監(jiān)察法規(guī)，但尚未對監(jiān)察法規(guī)的特別授權立法問題作出專門規(guī)定。監(jiān)察立法不得僭越法律保留的事項。
三是監(jiān)督問題。目前人大與紀委監(jiān)委之間的監(jiān)督呈現出微妙的“對沖之勢”。紀委既可以監(jiān)督監(jiān)委，也可以監(jiān)督人大中的黨員。而且由于黨政身份的重合，監(jiān)委可以對諸如組織部、宣傳部等黨的專門機關中的公職人員進行監(jiān)督，那么監(jiān)委是否可以監(jiān)督紀委？按照《憲法》和《監(jiān)察法》的設計，監(jiān)委受人大監(jiān)督，但并不負有向人大報告的義務，而且按照《實施條例》，履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表是監(jiān)委的監(jiān)察對象之一。而且，紀監(jiān)互融后面臨的直接問題是：人大對于監(jiān)委的監(jiān)督是否意味著對紀委的監(jiān)督？（1）在處理紀委與監(jiān)委之間關系時，應保證黨統一領導下黨對紀委監(jiān)委的監(jiān)督。而在紀律與監(jiān)委之間，雖然在合署辦公現實下，“兩委”的人員配置實現了兼容，但從理論上說，既然紀委對于公職人員中的黨員的違紀行為可以執(zhí)紀，那么監(jiān)委對于紀委人員的職務違法犯罪行為也可以執(zhí)法，只不過這種執(zhí)法對人而不對機關。（2）在人大與監(jiān)委之間，監(jiān)察機關不能監(jiān)督作為機關的人大及其常委會，只能監(jiān)督人大中的公職人員。監(jiān)委的監(jiān)督是有限度的，不得干涉人大的核心權力（立法、決定、任免、監(jiān)督權），而且監(jiān)察機關應尊重人大代表代表民意的政治行為。而關于人大對監(jiān)委的監(jiān)督上，監(jiān)委不向人大報告蘊含著一定政治設計和憲理基礎，此行為不妨礙各級人大及其常委會通過其他方式對監(jiān)委的監(jiān)督，如人大的執(zhí)法檢查、人大常委會聽取和審議監(jiān)委的專項工作報告以及代表們行使詢問、質詢、罷免權利等。（3）在紀委與人大之間，由于地方各級紀委監(jiān)委在一把手和其他人員上的高度重合，人大及其常委會對監(jiān)委進行監(jiān)督實為對紀委監(jiān)督。但在當前黨和國家體制下，各級人大并不能支配和監(jiān)督黨的紀委和黨紀檢查權，這也是一個值得注意的限度。
（二）紀監(jiān)互融與全面依法治國
紀監(jiān)互融的目標、內容和方式等方面與法治息息相關。依法治國首先是依憲治國，憲法至上是全面依法治國的基石與靈魂?！稇椃ā返谖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。”作為互融過程“結構耦合”的憲法應在規(guī)范黨的執(zhí)政行為的同時，也規(guī)范黨的紀委和國家監(jiān)委的行為。對于如何評價憲法與黨的關系，習近平指出：“‘黨大還是法大’……是一個偽命題?！秉h在憲法和法律范圍內活動是黨領導能力的體現，那么同理，作為黨的紀律檢查機關的紀委也應當在憲法框架下依法執(zhí)紀，在黨的領導下與紀委合署辦公的監(jiān)委也應當依法用權。依法監(jiān)察的原則直接體現在了相關規(guī)范條文中，如《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權?！薄侗O(jiān)察法》援引了相關表述，而《規(guī)則》第二條也有“依規(guī)依紀依法嚴格監(jiān)督執(zhí)紀”的表述。依法監(jiān)察原則在紀監(jiān)互融的過程中不僅表現為紀檢監(jiān)察職權的規(guī)范化行使，而且還表現在紀檢監(jiān)察立法上，即紀檢監(jiān)察立法應遵從法律優(yōu)位、法律保留等原則。
《憲法》第五條第二款規(guī)定的法制統一包含了三層意思：在中國特色社會主義法治體系內，一切法律都不能與憲法相抵牾；下位法不能與上位法相悖逆；同位階的法不能互相背離。該原則對紀監(jiān)互融提出了兩個限度問題：一是紀檢監(jiān)察立法權力的分配限度；二是對紀檢監(jiān)察規(guī)范的合憲性控制的限度。
當前紀檢監(jiān)察立法呈現出“國法不足，黨規(guī)有余”的情形。監(jiān)察權本屬于國家權力，如若直接以黨內法規(guī)作為主要依據，不免有“以紀代監(jiān)”之嫌，且違背依法監(jiān)察的要求。而且，在互融的趨勢下，紀檢監(jiān)察聯合發(fā)文已成常態(tài)，特別是在地方監(jiān)察機關尚無權制定監(jiān)察規(guī)范的情況下，聯合發(fā)文反倒起到了應急法制的作用。但是，紀監(jiān)聯合發(fā)文不僅在規(guī)范上缺乏相關依據，而且會擠占監(jiān)委的權威與功能空間，從而產生“溢出”效應。針對純粹的黨紀事務，紀檢監(jiān)察機關沒有必要聯合發(fā)文。而在紀檢監(jiān)察立法中，應堅持黨紀與國法的適度分離，根據規(guī)范對象及事項的關聯性與區(qū)分度立法，并適當聯合，形成“紀檢立規(guī)”和“監(jiān)察立法”的良性互動。對于黨員和黨組織的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責事項，應當由黨內法規(guī)規(guī)定；對于監(jiān)察機關與其他國家權力機關的關系、監(jiān)察程序及其銜接、監(jiān)察官制度、監(jiān)察公開及監(jiān)督、政務處分等事項，應當由國家法律規(guī)定。而從規(guī)范行權角度而言，對于紀監(jiān)聯合發(fā)文應持審慎態(tài)度。但就紀監(jiān)互融的事實來看，針對紀檢監(jiān)察工作中存在較大范圍或程度上重疊的事項，聯合發(fā)文又不失為“柳暗花明”之策。
根據“有件必備、有備必審、有錯必糾”的精神，作為憲法監(jiān)督機關的人大及其常委會，對監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件進行全覆蓋式審查是依法監(jiān)察的題中應有之義。而在紀監(jiān)互融的背景下，紀檢監(jiān)察規(guī)范也應該遵循黨內的備案審查的路徑。對于紀監(jiān)聯合發(fā)文來說，對其進行合憲性審查及備案審查乃是法監(jiān)察不容置喙的界限。一種可能的審查路徑是，對于聯合發(fā)文中僅涉黨內紀檢事項的，宜認定為黨內法規(guī)或黨內規(guī)范性文件而轉至黨內備案審查；而內容事關國家監(jiān)察事項且符合審查要件的則歸屬人大審查范圍。若出現同時關涉以上兩種情形的規(guī)范，從現實操作性出發(fā)，可以先進入人大及其常委會的審查框架，當其中有關黨內紀檢內容出現合憲、合法或適當性疑慮時，則轉送至黨內有關機構并由該機構作出意見并答復返還，最終由人大及其常委會決定并以其名義公布審查意見。
（三）紀監(jiān)互融與分工負責
民主集中制理論為監(jiān)察機關的產生提供了依據，但沒能很好地厘清互融狀態(tài)下紀檢監(jiān)察機關與其他國家機關之間的橫向關系。不同于西方分權學說中將國家權力與機構類型劃等號的思維，我國憲法的“分工負責”的原則是：由具有總括性權力的人大將國家權力在各機構之間進行職能分工，每一機構享有一種主要類型的開放性權力。國家根據政治目標和職能定位可以橫向調整這些權力，也可以創(chuàng)設新的機構和權力類型?！稇椃ā返谝话偎氖畻l規(guī)定了刑事案件中公、檢、法分工負責，互相配合制約的原則。對于該條文的理解，應超脫于刑事領域。而《憲法》第一百二十七條則規(guī)定了職務違法犯罪案件中監(jiān)察機關與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合、互相制約的原則，雖然該條中并沒有出現“分工負責”的字樣，但“互相配合”的概念中實際潛藏著“分工負責”原則的價值意蘊。在“分工負責”理論下，監(jiān)察機關基于決策者建立統一、權威、高效的反腐體制的需要而設立，且基于監(jiān)察權這一復合型權力履行監(jiān)察職能。
在紀監(jiān)互融的視閾下，各機構之間合理的分工界限是“互相配合、互相制約”，該原則也為《監(jiān)察法》第四條第二款所申明。實踐中，在政黨政治屬性的加持下，黨統一領導下的紀檢監(jiān)察機關的位階較高，相較于“配合”，其對于法院、檢察院更多地呈現出了“制約”趨勢。如改革初期，山西省曾要求黨委書記帶頭以高度政治自覺“按圖施工”推進紀檢監(jiān)察改革，并由省委政法委牽頭建立聯席會議制度。而在監(jiān)察實踐中，已有通過違紀處分、違法處分代替犯罪移交的現象。不僅紀檢監(jiān)察人員深諳政治世情，而且黨員身份的法官、檢察官多出于對紀委執(zhí)紀監(jiān)督的忌憚而不能很好地行使職權。所以，在紀監(jiān)互融持續(xù)推進的當下，法院、檢察院乃至執(zhí)法機關應多一些對監(jiān)委的制約。
而隨著“黨的領導”條款寫入憲法，在新型法權結構下可以將“分工負責”的原則擴大解釋至紀監(jiān)互融的關系中。申言之，紀檢監(jiān)察機關的合署不等于合并，互融不等于一體。紀委和監(jiān)委在權責上需要有一個相互關聯的限度，而這個限度就是紀監(jiān)分工。事實上，從過往的改革歷程來看，不適當地探索黨政合署合并，可能導致黨政不分、以黨代政的結果。正如王岐山所言：“在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯?！秉h政分工要求黨權與政權既有區(qū)別又有聯系地分工協作，從而共同致力于國家善治。黨內的紀律檢查權和國家監(jiān)察權這兩種職能的現實存在是紀檢監(jiān)察機關分工負責的現實前提。而且，紀檢監(jiān)察機關內部實際也遵從了分工負責的原則，從而形成了監(jiān)督檢查、審查調查、案件監(jiān)督管理和案件審理等部門相互協調、相互制約的內控機制。理論上，這些職能部室的分設也是紀監(jiān)分工的體現。譬如，按照“紀在法前”的工作指引，監(jiān)督檢查部門在執(zhí)紀“四項形態(tài)”的運用中就可能發(fā)現的違紀違法犯罪線索，經核實后由案管部門將相關違紀線索轉送至審查調查部門中的紀律審查一端，而職務違法犯罪線索則移送至監(jiān)察調查一端。最終，在黨的領導下，互融關系中的紀委和監(jiān)委在明確的職能分工之外，更加注重在具體工作上的配合，并通過組織形式上的紀監(jiān)合署促進反腐敗資源的集約化適用。
（四）紀監(jiān)互融與尊重和保障人權
憲法是公民權利的保障書，我國《憲法》第二章規(guī)定了公民的基本權利。監(jiān)委的十二項調查措施涉及到人格尊嚴、人身自由等基本權利，確保公民基本權利不被非法克減是紀監(jiān)互融的重要限度，而一個特殊的問題是紀委執(zhí)紀行為與公民基本權利之間的關系。在憲法上，黨組織與黨員之間是社團與社團成員的關系。社團內部規(guī)則克減成員權利的問題，是基本權利的具體衡量的問題，需要在憲法框架下進行。
公民的基本權利具備“主觀權利”和“客觀法”的雙重性質。首先，基本權利作為“主觀權利”的核心功能是“防御權”，即要求當國家機關侵犯基本權利時，個人可以在司法程序上尋求救濟。我國學界有過是否能夠起訴監(jiān)委的討論。針對體制內部的公職人員能否起訴監(jiān)委的質疑，有論者回應“特別權力關系理論”與內部行政關系的松動和我國過往行政訴訟的實踐給予了對監(jiān)委提出行政訴訟的空間。而針對起訴監(jiān)委的監(jiān)察行為的范圍，有論者指出，由于監(jiān)委的警告、記過、記大過、降級、免職、開除公職等政務處分行為擁有行政處分的性質，所以應當納入行政訴訟范疇。還有論者指出，對于監(jiān)察機關具有廣義行政行為的措施，如限制人身自由的強制措施(如留置)、對財產的部分強制措施(如查封、凍結、扣押、搜查等)，應賦予相對人向法院提起行政訴訟的權利?？梢?，上述學者的討論集中在以行政訴訟方式救濟公民基本權利。在當前政治實踐下，一味地追求西式司法審查不僅可能有“水土不服”的齟齬，而且還會堵塞權利救濟的空間，但并不能因此否認“主觀權利”性質的發(fā)揮空間。監(jiān)察權的具體職能絕非單一的刑事偵查權或行政調查權所能涵蓋，針對監(jiān)察權的救濟亦應有刑事訴訟、行政訴訟等“主觀權利”理論下的司法審查途徑以及申訴、申辯、復審復核、復議復查、國家賠償等發(fā)揮監(jiān)察對象“主觀性”的非司法救濟途徑。
在紀監(jiān)互融的背景下，假設未來存在司法救濟的空間，那么當紀檢監(jiān)察機關作出了影響公民基本權利的行為時，公民該就監(jiān)委還是紀委提起訴訟呢？按照“依法行政”的理念，黨政合署(并)后黨政機構作出的影響相對人權益的行為，應當要求以其中“政”的名義來實施。循此推之，在“依法監(jiān)察”的邏輯下，紀檢監(jiān)察機關作出影響公民基本權利的法律行為時，應以監(jiān)委名義作出。但如果紀委逾越了“政治與法律”的界限，直接以自己的名義作出影響公民權利義務的行為，那么其實質就是監(jiān)察行為，此時就該行為提出訴訟似乎在理論上也是行得通的，而至于這種訴訟的性質是何種訴訟，具體程序如何進行，有待后續(xù)商榷和實踐檢驗。而在“主觀性”的非司法救濟層面，黨內法規(guī)也對受紀律處分的黨員提供了規(guī)范途徑，如《中國共產黨紀律處分條例》第四十二條規(guī)定：“黨員對所受黨紀處分不服的，可以依照黨章及有關規(guī)定提出申訴?！?/span>
作為“客觀法”的基本權利則構成一種“客觀價值秩序”，即基本權利作為超越一切的客觀存在對于立法權、行政權、司法權等各種國家權力都有直接的效力。這種“客觀價值秩序”反映到紀監(jiān)互融的過程中，則要求黨和國家在的機構設置與權力配置上，將基本權利作為考量因素，避免因機構和職權的配置，導致損害基本權利的后果。隨著紀監(jiān)互融進程的持續(xù)推進，無論互融的程度如何加強或發(fā)生某種嬗變，或者紀委和監(jiān)委的權限發(fā)生何種改變，其都必須以“尊重和保障人權”為前提。
《法政瞭望》專題統籌：秦前松
編輯：海洋