2021-09-29 20:39:15 來源：中國周刊
2021年7月初，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”）發(fā)布《銀行保險機構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“15號文”）。15號文共六章二十六條，主要是重申嚴(yán)禁新增隱債、妥善化解存量隱債、強化風(fēng)險管理等監(jiān)管要求。基本保持了其對地方政府債務(wù)問題一以貫之的政策精神，不同之處在于進(jìn)一步明確和規(guī)范了相關(guān)細(xì)節(jié)，可執(zhí)行性和可操作性均出現(xiàn)較大幅度提升，銀保監(jiān)會此次獨立發(fā)文，旨在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險向金融體系傳導(dǎo)。
本文擬針對15號文落地后業(yè)內(nèi)熱議的相關(guān)問題進(jìn)行初步分析，同時側(cè)重15號文對信托展業(yè)的影響進(jìn)行梳理。
一、15號文規(guī)范對象包含信托公司及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)
融資信托
1、根據(jù)中國銀保監(jiān)會制定的《銀行保險機構(gòu)許可證管理辦法》（中國銀行保險監(jiān)督管理委員會令2021年第3號）第三條的規(guī)定，該辦法所稱“銀行保險機構(gòu)”包括信托公司。鑒于15號文的發(fā)布機關(guān)也是銀保監(jiān)會，且15號文中也幾處提到“信托”及“信托資金”，除非監(jiān)管部門另有明文解讀，15號文所稱“銀行保險機構(gòu)”應(yīng)該也包含信托公司。
2、按照地方政府隱性債務(wù)的規(guī)定，部分融資類基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托屬于地方政府隱形債務(wù)的范圍，因此在此次15號文的規(guī)范范圍之內(nèi)。根據(jù)中國信托業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)，自2013年底以來，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模已持續(xù)多年保持在2萬億以上。截至2021年一季度末，資金信托中基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投向規(guī)模余額為2.32萬億元，規(guī)模占比達(dá)到14.51%。預(yù)計該部分業(yè)務(wù)未來將受到15號文的持續(xù)影響。從業(yè)務(wù)存量規(guī)模和占比來看，據(jù)62家信托公司披露的年報數(shù)據(jù)，部分信托公司基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模較大且占比較高。截至2020年底，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托存量規(guī)模超過500億元的信托公司共有16家，其中有6家信托公司存量規(guī)模超過1000億元；部分信托公司基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模占比較高，截至2020年底，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托存量規(guī)模占比超過20%的信托公司共14家，其中6家超過30%，1家甚至超過75%。從經(jīng)營業(yè)績來看，部分信托公司基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托營業(yè)收入貢獻(xiàn)占比較高。根據(jù)62信托公司披露的2020年年報，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模較大的信托公司，信托業(yè)務(wù)收入排名也較為靠前。在當(dāng)前行業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下，15號文對這些信托公司的影響也值得關(guān)注。
二、隱性債務(wù)及融資平臺公司的界定及識別
1. 隱性債務(wù)的界定和分類
2017年8月，時任財政部部長肖捷在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》，對隱性債務(wù)定性為：“地方政府違法違規(guī)或變相舉借”。涉及到隱性債務(wù)的幾個重要的監(jiān)管文件，包括《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》（中發(fā)〔2018〕27號）、《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》（中辦發(fā)〔2018〕46號文）、《中國銀保監(jiān)會關(guān)于配合做好防范化解融資平臺到期存量政府隱性債務(wù)風(fēng)險工作的通知》(銀保監(jiān)發(fā)[2019]45號文件)等，但該等文件目前屬于涉密文件，公開途徑很難查詢到全文。目前僅通過公開途徑查詢到27號文項下“政府隱性債務(wù)”的定義為：“政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)保或財政資金支持償還的債務(wù)；政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務(wù)、承擔(dān)政府未來支付義務(wù)的棚改政府購買方服務(wù)等”。由此可見，地方政府在法定政府債務(wù)限額外，以任何形式違法違規(guī)或變相舉借的債務(wù)，都是隱性債務(wù)。
從隱性債務(wù)涉及主體上看，一般包括機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)兩大類，其中國有企業(yè)以融資平臺公司為主，基本上包含了銀保監(jiān)會、財政部、地方政府認(rèn)定的融資平臺公司目錄以及其他符合監(jiān)測定義的國有企業(yè)。從隱性債務(wù)產(chǎn)生形式上看，一般包括直接舉債融資和變相舉債，其中，直接舉債融資的特征是，政府部門出具擔(dān)保函、承諾函、納入預(yù)算決議或以國有資產(chǎn)提供抵押或質(zhì)押，承諾以財政資金償還，用于政府公益性項目，融資項目若有取得投資補助、運營補貼、財政貼息等財政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財政承受能力和中長期財政可持續(xù)作為重要約束條件；變相舉債一般對應(yīng)的是地方政府的中長期支出事項，主要包括政府投資基金、PPP項目、政府購買服務(wù)、專項建設(shè)基金、應(yīng)付工程貨物款等，其中涉及政府固定支出責(zé)任的部分可能會被認(rèn)定為隱性債務(wù)，比如承諾本金回購、承諾最低收益、承諾承擔(dān)社會資本方資本金損失等，而完全符合財政部相關(guān)文件的支出項目，應(yīng)不會被認(rèn)定為隱性債務(wù)，比如符合92號文的PPP支出責(zé)任等。
由于目前15號文項下新的監(jiān)測平臺并未全部對接完畢，該監(jiān)測平臺項下對隱性債務(wù)的認(rèn)定和分類有待進(jìn)一步明確。
2. 融資平臺公司的界定
目前公開途徑查詢到的15號文內(nèi)容中未對“融資平臺公司”的范圍作出新的界定。
而現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于“地方政府融資平臺”的準(zhǔn)確定義也尚未統(tǒng)一。例如《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）規(guī)定，地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)（2010）412號）則將地方政府融資平臺定義為“由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實體”，同時進(jìn)一步明確了融資平臺的范圍為“各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司（如交通投資公司等）”?！蛾P(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)（2013）10號）則直接將地方政府融資平臺定義為“地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類法人”。
結(jié)合近幾年涉及到政府融資平臺以及隱性債務(wù)的幾個重要監(jiān)管文件的規(guī)定，融資平臺公司的范圍應(yīng)包括：①銀監(jiān)會認(rèn)定的融資平臺名錄；②財政部2014年清理甄別存量政府債務(wù)時認(rèn)定的融資平臺名錄；③2016年以來統(tǒng)計地方政府承諾償還或提供擔(dān)保的融資平臺債務(wù)、通過簽訂合同承擔(dān)的財政支出事項時，地方自行上報的融資平臺名錄；④其他未納入名錄管理，但符合監(jiān)測范圍定義的國有企業(yè)。
實踐中，銀行保險機構(gòu)在所涉政府平臺融資項目中，是通過向其開放查詢權(quán)的《地方政府融資平臺貸款統(tǒng)計表》來確認(rèn)融資主體是否在融資平臺名單內(nèi)，但該統(tǒng)計表很長一段時間沒有更新。
鑒于15號文中提及“銀行保險機構(gòu)向地方政府相關(guān)客戶提供融資前應(yīng)查詢財政部融資平臺公司債務(wù)及中長期支出事項監(jiān)測平臺”，待該等新的監(jiān)測平臺和銀行保險機構(gòu)對接完畢后，應(yīng)該能夠從一定程度上確認(rèn)15號文中融資平臺公司的范圍以及隱性債務(wù)的信息。
3. 監(jiān)測平臺的開放范圍
15號文中提及的“監(jiān)測平臺”全稱為“財政部融資平臺公司債務(wù)及中長期支出事項監(jiān)測平臺”。此前，財政部按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)﹝2017﹞50號）的要求于2018年就上線了“地方融資平臺債務(wù)和政府中長期支出事項監(jiān)測平臺”，目前用“財政部融資平臺公司債務(wù)及中長期支出事項監(jiān)測平臺”進(jìn)行搜索得到的結(jié)果，兩個平臺是同一個網(wǎng)址，而從《地方政府融資平臺債務(wù)和政府中長期支出事項監(jiān)測平臺操作手冊單位用戶注冊說明（財政部 二〇一八年三月）》來看，相比2018年上線的平臺目前進(jìn)行了一定改版。
按照對15號文的理解，該監(jiān)測平臺內(nèi)的公司應(yīng)皆為融資平臺公司，且大致分為兩類，一類為不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶，另一類為承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶。因此，“監(jiān)測平臺”與此前地方政府融資平臺公司的查詢平臺是查詢方向不同的兩個平臺。
另外，15號文明確“各級監(jiān)管機構(gòu)不再受理原銀監(jiān)會融資平臺名單查詢和調(diào)整事宜”。除非監(jiān)管部門另有明文解釋，如新的監(jiān)測平臺開放查詢?nèi)谫Y平臺公司名單，則其所載名單應(yīng)該會取代之前的名單。待該等新的監(jiān)測平臺和銀行保險機構(gòu)對接完畢后，相關(guān)監(jiān)管政策應(yīng)該會針對新的監(jiān)測平臺內(nèi)的融資平臺公司和對應(yīng)隱性債務(wù)進(jìn)行適用和管理。
根據(jù)監(jiān)測平臺網(wǎng)站的訪問結(jié)果，在用戶注冊頁面有“金融機構(gòu)”、“債務(wù)單位”和“財政用戶”三個選項，從注冊路徑來看，平臺公司自身可以查詢；同時，“金融機構(gòu)”注冊用戶是目前新版平臺新增的注冊路徑，從新增的注冊用戶路徑來看，金融機構(gòu)注冊該平臺后也可以查詢，但目前尚無法確定可以注冊的“金融機構(gòu)”具體包括哪些。目前銀行保險機構(gòu)可向財政部提出對接申請，但該等對接申請事宜還在開展過程中。
另外，根據(jù)目前找到的《地方政府融資平臺債務(wù)和政府中長期支出事項監(jiān)測平臺操作手冊單位用戶注冊說明（財政部二〇一八年三月）》，“在線注冊功能的使用者是各級債務(wù)單位用戶，通過此功能可以進(jìn)行在線注冊，在線填寫詳細(xì)用戶信息和債務(wù)單位信息，提交系統(tǒng)保存，并由本級財政用戶進(jìn)行初審，核實用戶身份和單位信息，并在系統(tǒng)補充所屬單位信息，送審后，由省級財政管理員進(jìn)行最終審核?！?/span>
三、15號文項下“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”的理
解和適用
1. 對涉及地方政府隱性債務(wù)的融資平臺公司是否可以置換流貸
15號文第（三）條明確通過財政部監(jiān)測平臺對融資平臺公司查詢，以查詢結(jié)果判斷是否涉及地方政府隱性債務(wù)，對于涉及地方政府隱性債務(wù)的融資平臺公司，不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資。根據(jù)15號文提出的“強化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)”的監(jiān)管精神，對于涉及地方政府隱性債務(wù)的融資平臺公司，不得新提供流貸或流貸性質(zhì)的融資，也不得通過信托資金、流動資金貸款或其他流動資金貸款性質(zhì)的融資置換存量隱性債務(wù)，不得置換明股實債類債務(wù)。從這個意義上講，如果不是新增流貸，而是通過流貸置換存量流貸，置換的不是存量隱性債務(wù)或明股實債類債務(wù)，那應(yīng)該并未直接違反監(jiān)管規(guī)定。
在置換流貸的操作中需要注意的是，首先，基于目前監(jiān)管部門嚴(yán)控“余額新增”的監(jiān)管精神，除非監(jiān)管部門明確認(rèn)可，否則目前跨機構(gòu)置換流貸應(yīng)該不具有可操作性；其次，對于被置換的流貸，需要通過盡職調(diào)查確認(rèn)被置換的流貸是否符合當(dāng)時的監(jiān)管要求，包括是否存在資金挪用，是否存在用于置換隱性債務(wù)等情形。第三，進(jìn)行置換流貸操作之后，還應(yīng)該通過要求融資主體提供資金使用憑證等方式監(jiān)控流貸資金不被挪用或不用于置換隱性債務(wù)，在流貸資金的監(jiān)管過程中，應(yīng)通過15號文項下新的監(jiān)測平臺確認(rèn)融資主體相應(yīng)債務(wù)是否在財政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內(nèi)。
總體而言，關(guān)于這一問題，目前業(yè)內(nèi)各方的解讀與掌握也存在一定差異，有報道顯示，有些機構(gòu)采取暫時先一概叫停的態(tài)度，有些機構(gòu)則采取審慎觀望的態(tài)度；總之，監(jiān)管部門對這一問題的具體監(jiān)管口徑還有待進(jìn)一步明確。此外，根據(jù)15號文發(fā)布補充通知的相關(guān)新聞，其中提到存量流動貸款可以由金融機構(gòu)根據(jù)融資必要性自主決定是否續(xù)期，逐步壓縮。同時還提到，信托和租賃只要沒有指定用途都屬于流貸，不可新增，但到期可續(xù)作。
2. 融資平臺公司的非地方政府專項債券項目融資
按照《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》的規(guī)定，政府專項債券必須用于“有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項目”，且對于“有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目”，由地方政府發(fā)行專項債券融資。同時，該通知對金融機構(gòu)的配套融資支持也進(jìn)行了規(guī)定，“積極鼓勵金融機構(gòu)提供配套融資支持。對于實行企業(yè)化經(jīng)營管理的項目，鼓勵和引導(dǎo)銀行機構(gòu)以項目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項債券項目。鼓勵保險機構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長期限專項債券項目提供融資支持。允許項目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項債券項目。”同時，上述通知也明確規(guī)定，“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入（以下簡稱專項收入，包括交通票款收入等），且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資”。
15號文中明確禁止為承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶參與地方政府專項債券項目提供配套融資，同時規(guī)定“除此以外對確因經(jīng)營需要且符合項目融資要求的，必須由客戶報本級人民政府書面審核確認(rèn)，銀行保險機構(gòu)將審核確認(rèn)情況作為審批融資的前提條件，同時嚴(yán)禁以審核確定名義進(jìn)行變相擔(dān)保?！?/span>
結(jié)合該等規(guī)定，對于融資平臺公司的非地方政府專項債券項目，信托公司在符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)并滿足一定條件的前提下，應(yīng)可以提供項目融資。另外，根據(jù)15號文的規(guī)定，強調(diào)“穿透管理和實質(zhì)重于形式的原則”，其中提及的納入統(tǒng)一授信管理的“債券投資”沒有區(qū)分地方政府專項債券和非地方政府專項債券。
3. 隱性債務(wù)已結(jié)清是否可以進(jìn)行融資
隱性債務(wù)和融資平臺公司實際是兩個層面的問題，融資平臺公司也分為不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶和承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶。對于原涉及隱性債務(wù)的客戶，其隱性債務(wù)結(jié)清不能當(dāng)然理解為其不再作為“融資平臺公司”，是否仍屬于“融資平臺公司”我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照政府融資平臺公司管理的相關(guān)規(guī)定認(rèn)定；如隱性債務(wù)已結(jié)清但仍未調(diào)出監(jiān)測平臺名單的客戶，應(yīng)參照適用15號文提及的“不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶”的相關(guān)融資口徑。但鑒于該監(jiān)測平臺尚未開放查詢，關(guān)于監(jiān)測平臺對已結(jié)清隱性債務(wù)的融資平臺公司如何分類有待于進(jìn)一步確認(rèn)。
4. 涉及隱性債務(wù)的客戶可否作為擔(dān)保人
15號文對于“嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)”作出進(jìn)一步強化的監(jiān)管要求，監(jiān)管的核心是要確保隱性債務(wù)不被新增或虛假化解。目前多家銀行保險機構(gòu)正加緊安裝端口，與15號文項下財政部監(jiān)測平臺聯(lián)調(diào)測試，盡管上述監(jiān)測平臺賬戶尚未完全向機構(gòu)開放，但很多機構(gòu)出于謹(jǐn)慎起見，都暫停了之前對存量隱性債務(wù)的企業(yè)新增發(fā)放流貸，有存量隱性債務(wù)的公司給予擔(dān)保的融資也有部分暫停，這類項目中，融資主體并不存在存量隱性債務(wù)，但是擔(dān)保機構(gòu)有存量隱性債務(wù)未結(jié)清的情況。按照15號文確定的“穿透管理和實質(zhì)重于形式的原則”監(jiān)控，只要最終資金并沒有被挪用，那么就應(yīng)該并未直接違反15號文的監(jiān)管規(guī)定，15號文項下“強化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”的要求，并不是直接禁止對有存量隱性債務(wù)的平臺的授信行為。但監(jiān)管部門對這一問題的具體監(jiān)管口徑還有待進(jìn)一步明確。
5. 涉及隱性債務(wù)的客戶的子公司、股東等關(guān)聯(lián)方若自身沒有隱性債務(wù)，可否作為信托融資的借款人
15號文要求“強化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”，“對實際控股人或控股股東有未結(jié)清隱性債務(wù)的企業(yè)要加強資金監(jiān)控，嚴(yán)防資金挪用風(fēng)險”，但并未直接禁止涉及隱性債務(wù)平臺公司的不涉及隱性債務(wù)的子公司、股東等關(guān)聯(lián)方作為融資主體。
15號文僅明確了對承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險機構(gòu)不得新提供流動資金貸款或流動資金貸款性質(zhì)的融資，同時提出了“強化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”，對于“余額新增”的管理應(yīng)按照單一法人主體口徑管理還是要從整個集團(tuán)層面統(tǒng)一授信管理的角度予以管理的問題，并未明確。根據(jù)近日關(guān)于15號文發(fā)布補充通知的相關(guān)新聞，為避免因集團(tuán)內(nèi)某一家公司涉及隱性債務(wù)導(dǎo)致整個集團(tuán)公司融資受到限制，隱性債務(wù)主體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以單一法人主體為口徑，母公司和子公司單獨考量，如該新聞所載內(nèi)容屬實，則就上述問題將有進(jìn)一步明確的口徑。
四、信托公司是否可以參與化解存量地方政府
隱性債務(wù)
15號文第（四）條中規(guī)定，“不得通過信托資金、流動資金貸款或其他流動資金貸款性質(zhì)的融資置換存量隱性債務(wù)，不得置換明股實債類債務(wù)”。其中，“信托資金”如何理解尚未明確，如理解為信托公司不得以信托計劃資金用于置換存量隱性債務(wù)，則該等規(guī)定對信托公司參與化解政府隱性債務(wù)的方式構(gòu)成一定限制。而15號文第（九）條同時規(guī)定，“不得通過理財、信托、保險、融資租賃等方式違規(guī)向融資平臺公司提供融資或繞道置換不符合條件的隱性債務(wù)”，既然禁止規(guī)定針對的只是“違規(guī)”、“繞道置換”和“不符合條件”幾個要點，那么是否可以理解為允許信托公司合規(guī)置換符合條件的隱性債務(wù)。可見，針對信托公司是否可以參與化解隱性債務(wù)以及信托公司的具體參與方式及監(jiān)管要求等，尚待監(jiān)管部門進(jìn)一步明確。
需要特別指出的是，15號文第（四）條中提到，“優(yōu)先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預(yù)期強的債務(wù)”，鑒于隱性債務(wù)通常利率較低，與之相比，信托融資利率相對較高，按照上述規(guī)定所指向的優(yōu)先化解的債務(wù)類型，信托公司參與隱性債務(wù)化解，在業(yè)務(wù)操作層面上也存在一定的匹配難度。
五、信托公司展業(yè)中應(yīng)關(guān)注的其他要點
1. 非“監(jiān)測平臺”的客戶是否存在合規(guī)性限制
從監(jiān)管的角度，監(jiān)測平臺范圍內(nèi)的主體及其所涉隱性債務(wù)應(yīng)為重點監(jiān)管對象，同時，本著15號文提出的“強化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)”的監(jiān)管精神，如果新增流貸或置換流貸，還需要按照“穿透管理和實質(zhì)重于形式的原則”確保不因貸款資金被挪用而最終導(dǎo)致新增隱性債務(wù)或虛假化解隱性債務(wù)。此外，如上所述，15號文要求“強化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”，如融資主體雖不是監(jiān)測平臺范圍內(nèi)主體，但其集團(tuán)體系內(nèi)存在涉及隱性債務(wù)的監(jiān)測平臺范圍內(nèi)主體，則應(yīng)特別強化資金監(jiān)管，避免資金挪用等違規(guī)行為。
2. 財政補貼資金是否算作“經(jīng)營性現(xiàn)金流”
《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號，下發(fā)范圍包括銀行、銀監(jiān)會直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團(tuán)財務(wù)公司、金融租賃公司）中明確規(guī)定，銀行業(yè)金融機構(gòu)對新增平臺貸款的條件之一就是“其現(xiàn)金流能夠達(dá)到全覆蓋要求”。近幾年監(jiān)管部門發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）以及《保監(jiān)會 財政部關(guān)于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的指導(dǎo)意見》（保監(jiān)發(fā)〔2018〕6號）均明確規(guī)定，國有金融企業(yè)、保險機構(gòu)向融資平臺公司提供融資的，其自有現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)覆蓋全部應(yīng)還債務(wù)本息。
“經(jīng)營性現(xiàn)金流”并非一個法律概念，而是一個會計術(shù)語。僅從會計準(zhǔn)則的界定，難以判斷財產(chǎn)性資金是否屬于經(jīng)營性現(xiàn)金流。但《中國銀監(jiān)會辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號）將融資平臺的現(xiàn)金流明確界定為兩類，“（一）可以計入現(xiàn)金流的還貸資金來源。一是借款人自身經(jīng)營性收入；二是已明確歸屬于借款人的專項規(guī)費收入；三是借款人擁有所有權(quán)和使用權(quán)的自有資產(chǎn)可變現(xiàn)價值。其中，已明確歸屬于借款人的合法專項規(guī)費收入，除車輛通行費外，還可以包括具有法律約束力的差額補足協(xié)議所形成的補差收入，具有質(zhì)押權(quán)的取暖費、排污費、垃圾處理費等穩(wěn)定有效的收入。（二）不得計入現(xiàn)金流的還貸資金來源。地方政府提供的信用承諾、沒有合法土地使用權(quán)證的土地預(yù)期出讓收入（專業(yè)土地儲備機構(gòu)除外）、一般預(yù)算資金、政府性資金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、預(yù)算外收入等財政性資金承諾，均不得計入借款人自有現(xiàn)金流?！薄敦斦狂v各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財預(yù)[2016]175號）則規(guī)定，“只承擔(dān)公益性項目建設(shè)或運營任務(wù)、主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，不得以財政性資金、國有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來源進(jìn)行融資（包括銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、信托產(chǎn)品、中期票據(jù)、短期融資券等各種形式）。”
按照這些規(guī)定，財政性資金不算作融資平臺公司的“經(jīng)營性現(xiàn)金流”中，但同時允許財政性資金作為還貸資金來源。按照現(xiàn)行的監(jiān)管政策，在符合條件的PPP項目中，也是明確允許將財政性資金項目用于資本金投入、抵減建設(shè)及運營成本、還款來源等支出。此外，如融資項目存在投資補助、運營補貼、財政貼息等財政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財政承受能力和中長期財政可持續(xù)作為重要約束條件。
3. 風(fēng)控管理的相關(guān)建議
15號文第（八）至（十六）條對于銀行保險機構(gòu)的風(fēng)控管理要求描述的較為詳細(xì)，在合規(guī)層面，建議針對該等要求設(shè)定對應(yīng)的加強版內(nèi)部審批流程；在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計層面嚴(yán)格遵守15號文第（二）條第2/3/4/5/6項的規(guī)定，同時，合理確定期限結(jié)構(gòu)和還款方式；盡職調(diào)查層面確保滿足15號文第（二）條第1/4/7/8項的要求；在相應(yīng)的交易文本中須落實“一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款”等條款；根據(jù)15號文的要求，按照穿透管理和實質(zhì)重于形式的原則，強化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理等。
4. 盡職調(diào)查的相關(guān)建議
15號文第（二）條中第1項和第4項的最后一句側(cè)重的是還款來源的問題，從盡調(diào)的角度，重點是要確認(rèn)融資項目是否為無正常經(jīng)濟(jì)收益的公益項目，或雖有收益，但收益無法覆蓋融資本息，尚需財政補貼清償債務(wù)的項目，該等項目本身很難產(chǎn)生足夠的還款來源，因此基本上存在第1項中“實際依靠財政資金償還或者提供擔(dān)保、回購等信用支持”以及第4項中“以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源”的情形，此外，如果項目需要通過投資補助、運營補貼、財政貼息等財政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財政承受能力和中長期財政可持續(xù)作為重要約束條件。
15號文第（二）條的第2/3/4/5/6項，主要是交易結(jié)構(gòu)設(shè)計和文本約定層面需要注意和防范的紅線。
15號文第7項，針對融資主體存量融資的整改成果，按照15號文第（六）條對“協(xié)商整改擔(dān)保方式”的要求，“各銀行保險機構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》和地方政府隱性債務(wù)管理等有關(guān)規(guī)定，對于地方政府及其部門、機構(gòu)以直接或間接形式提供的原有擔(dān)保，以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)或以無土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾或土地儲備作為擔(dān)保，應(yīng)重新落實合法擔(dān)保?！?/span>
15號文第8項為兜底條款，在綜合全文對嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)的監(jiān)管要求基礎(chǔ)上，提出了明確的處理方案，即“健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機制。銀行保險機構(gòu)應(yīng)在合同中約定，一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款，同時及時將有關(guān)情況報告相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)?！?/span>
關(guān)于如何判斷融資人是否存在隱性債務(wù)的盡調(diào)建議，除融資人承諾外，還需要通過監(jiān)測平臺查詢相關(guān)信息，對此，15號文第（三）條中明確要求銀行保險機構(gòu)向地方政府相關(guān)客戶提供融資前應(yīng)查詢監(jiān)測平臺，根據(jù)查詢結(jié)果針對涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶和不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶實施分類管理。
此外，我們注意到，15號文第（四）條關(guān)于化解隱性債務(wù)的規(guī)定中明確提出“銀行保險機構(gòu)使用企業(yè)周轉(zhuǎn)便利類金融工具接續(xù)地方政府隱性債務(wù)前，應(yīng)通過監(jiān)測平臺確認(rèn)該筆債務(wù)在財政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內(nèi)?！睆倪@個表述來看，銀行保險機構(gòu)在化解隱性債務(wù)之前也應(yīng)通過監(jiān)測平臺確確認(rèn)該筆債務(wù)在財政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內(nèi)。
5. 信托融資被認(rèn)定涉及隱性債務(wù)融資對貸款合同的影響
在《民法典》層面，行為人具有相應(yīng)的民事行為能力、意思表示真實，且不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不違背公序良俗的民事法律行為有效，且依法成立的合同受法律保護(hù)。15號文僅從文件本身的效力層級層面不屬于法律、行政法規(guī)，而屬于規(guī)章類規(guī)范性文件，違反15號文的規(guī)定不會觸發(fā)“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”。但隨著國家對金融監(jiān)管的加強，目前司法實踐中開始將一些雖未違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定但違反金融監(jiān)管政策的行為以違背“公序良俗”為由認(rèn)定為無效。最高人民法院關(guān)于印發(fā)《全國法院民商事審判工作會議紀(jì)要》的通知中就明確將“公序良俗”確定為民商事審判基本原則之一，并規(guī)定“違反規(guī)章一般情況下不影響合同效力，但該規(guī)章的內(nèi)容涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無效?！?/span>
有鑒于此，如信托融資被認(rèn)定為涉及新增隱性債務(wù)或虛假化解隱性債務(wù)，是否會因被法院認(rèn)定為屬于上述違背“涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗”，而導(dǎo)致貸款合同被認(rèn)定無效，尚需司法實踐中出現(xiàn)更多相應(yīng)判例，以便進(jìn)行進(jìn)一步的判斷。
六、結(jié)論
綜上，此次銀保監(jiān)會出臺的15號文基本保持了對地方政府債務(wù)問題一貫的政策精神，整體看來仍然旨在防范系統(tǒng)性風(fēng)險和降低地方政府隱性債務(wù)增速以及存量化解，與此同時，細(xì)化了一些風(fēng)控措施的操作細(xì)節(jié)，考慮到政策實際執(zhí)行層面的諸多落實問題，仍在一定程度上留出了回旋空間。
受15號文影響，信托公司無論從風(fēng)控模式還是盈利模式上均有待調(diào)整，在經(jīng)營思路、風(fēng)險管理方式也需要進(jìn)行重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。此外，目前針對新的監(jiān)測平臺的對接調(diào)試以及業(yè)內(nèi)熱議的幾個問題的具體監(jiān)管口徑，還需監(jiān)管部門出臺相應(yīng)操作細(xì)則或解釋。
（本文作者：馮加慶，上海市海華永泰律師事務(wù)所高級合伙人，主任；李楠，海華永泰律師事務(wù)所合伙人。）
專題統(tǒng)籌：秦前松
編輯：超級管理員