2021-09-29 20:39:15 來(lái)源：中國(guó)周刊
2021年7月初，中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀保監(jiān)會(huì)”）發(fā)布《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“15號(hào)文”）。15號(hào)文共六章二十六條，主要是重申嚴(yán)禁新增隱債、妥善化解存量隱債、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理等監(jiān)管要求?；颈３至似鋵?duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題一以貫之的政策精神，不同之處在于進(jìn)一步明確和規(guī)范了相關(guān)細(xì)節(jié)，可執(zhí)行性和可操作性均出現(xiàn)較大幅度提升，銀保監(jiān)會(huì)此次獨(dú)立發(fā)文，旨在防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向金融體系傳導(dǎo)。
本文擬針對(duì)15號(hào)文落地后業(yè)內(nèi)熱議的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行初步分析，同時(shí)側(cè)重15號(hào)文對(duì)信托展業(yè)的影響進(jìn)行梳理。
一、15號(hào)文規(guī)范對(duì)象包含信托公司及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)
融資信托
1、根據(jù)中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)制定的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)許可證管理辦法》（中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令2021年第3號(hào)）第三條的規(guī)定，該辦法所稱(chēng)“銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”包括信托公司。鑒于15號(hào)文的發(fā)布機(jī)關(guān)也是銀保監(jiān)會(huì)，且15號(hào)文中也幾處提到“信托”及“信托資金”，除非監(jiān)管部門(mén)另有明文解讀，15號(hào)文所稱(chēng)“銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”應(yīng)該也包含信托公司。
2、按照地方政府隱性債務(wù)的規(guī)定，部分融資類(lèi)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托屬于地方政府隱形債務(wù)的范圍，因此在此次15號(hào)文的規(guī)范范圍之內(nèi)。根據(jù)中國(guó)信托業(yè)協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)，自2013年底以來(lái)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模已持續(xù)多年保持在2萬(wàn)億以上。截至2021年一季度末，資金信托中基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投向規(guī)模余額為2.32萬(wàn)億元，規(guī)模占比達(dá)到14.51%。預(yù)計(jì)該部分業(yè)務(wù)未來(lái)將受到15號(hào)文的持續(xù)影響。從業(yè)務(wù)存量規(guī)模和占比來(lái)看，據(jù)62家信托公司披露的年報(bào)數(shù)據(jù)，部分信托公司基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模較大且占比較高。截至2020年底，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托存量規(guī)模超過(guò)500億元的信托公司共有16家，其中有6家信托公司存量規(guī)模超過(guò)1000億元；部分信托公司基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模占比較高，截至2020年底，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托存量規(guī)模占比超過(guò)20%的信托公司共14家，其中6家超過(guò)30%，1家甚至超過(guò)75%。從經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)來(lái)看，部分信托公司基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托營(yíng)業(yè)收入貢獻(xiàn)占比較高。根據(jù)62信托公司披露的2020年年報(bào)，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托規(guī)模較大的信托公司，信托業(yè)務(wù)收入排名也較為靠前。在當(dāng)前行業(yè)轉(zhuǎn)型的大背景下，15號(hào)文對(duì)這些信托公司的影響也值得關(guān)注。
二、隱性債務(wù)及融資平臺(tái)公司的界定及識(shí)別
1. 隱性債務(wù)的界定和分類(lèi)
2017年8月，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議上發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于今年以來(lái)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告》，對(duì)隱性債務(wù)定性為：“地方政府違法違規(guī)或變相舉借”。涉及到隱性債務(wù)的幾個(gè)重要的監(jiān)管文件，包括《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）、《地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)文）、《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)關(guān)于配合做好防范化解融資平臺(tái)到期存量政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作的通知》(銀保監(jiān)發(fā)[2019]45號(hào)文件)等，但該等文件目前屬于涉密文件，公開(kāi)途徑很難查詢到全文。目前僅通過(guò)公開(kāi)途徑查詢到27號(hào)文項(xiàng)下“政府隱性債務(wù)”的定義為：“政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括國(guó)有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔(dān)保或財(cái)政資金支持償還的債務(wù)；政府在設(shè)立政府投資基金、開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等過(guò)程中，通過(guò)約定回購(gòu)?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)債務(wù)、承擔(dān)政府未來(lái)支付義務(wù)的棚改政府購(gòu)買(mǎi)方服務(wù)等”。由此可見(jiàn)，地方政府在法定政府債務(wù)限額外，以任何形式違法違規(guī)或變相舉借的債務(wù)，都是隱性債務(wù)。
從隱性債務(wù)涉及主體上看，一般包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)兩大類(lèi)，其中國(guó)有企業(yè)以融資平臺(tái)公司為主，基本上包含了銀保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、地方政府認(rèn)定的融資平臺(tái)公司目錄以及其他符合監(jiān)測(cè)定義的國(guó)有企業(yè)。從隱性債務(wù)產(chǎn)生形式上看，一般包括直接舉債融資和變相舉債，其中，直接舉債融資的特征是，政府部門(mén)出具擔(dān)保函、承諾函、納入預(yù)算決議或以國(guó)有資產(chǎn)提供抵押或質(zhì)押，承諾以財(cái)政資金償還，用于政府公益性項(xiàng)目，融資項(xiàng)目若有取得投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等財(cái)政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財(cái)政承受能力和中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)作為重要約束條件；變相舉債一般對(duì)應(yīng)的是地方政府的中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)，主要包括政府投資基金、PPP項(xiàng)目、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、應(yīng)付工程貨物款等，其中涉及政府固定支出責(zé)任的部分可能會(huì)被認(rèn)定為隱性債務(wù)，比如承諾本金回購(gòu)、承諾最低收益、承諾承擔(dān)社會(huì)資本方資本金損失等，而完全符合財(cái)政部相關(guān)文件的支出項(xiàng)目，應(yīng)不會(huì)被認(rèn)定為隱性債務(wù)，比如符合92號(hào)文的PPP支出責(zé)任等。
由于目前15號(hào)文項(xiàng)下新的監(jiān)測(cè)平臺(tái)并未全部對(duì)接完畢，該監(jiān)測(cè)平臺(tái)項(xiàng)下對(duì)隱性債務(wù)的認(rèn)定和分類(lèi)有待進(jìn)一步明確。
2. 融資平臺(tái)公司的界定
目前公開(kāi)途徑查詢到的15號(hào)文內(nèi)容中未對(duì)“融資平臺(tái)公司”的范圍作出新的界定。
而現(xiàn)行相關(guān)規(guī)范性文件中關(guān)于“地方政府融資平臺(tái)”的準(zhǔn)確定義也尚未統(tǒng)一。例如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）規(guī)定，地方政府融資平臺(tái)公司指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)（2010）412號(hào)）則將地方政府融資平臺(tái)定義為“由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，同時(shí)進(jìn)一步明確了融資平臺(tái)的范圍為“各類(lèi)綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開(kāi)發(fā)公司、投資開(kāi)發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司（如交通投資公司等）”?！蛾P(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)（2013）10號(hào)）則直接將地方政府融資平臺(tái)定義為“地方政府出資設(shè)立并承擔(dān)連帶還款責(zé)任的機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)三類(lèi)法人”。
結(jié)合近幾年涉及到政府融資平臺(tái)以及隱性債務(wù)的幾個(gè)重要監(jiān)管文件的規(guī)定，融資平臺(tái)公司的范圍應(yīng)包括：①銀監(jiān)會(huì)認(rèn)定的融資平臺(tái)名錄；②財(cái)政部2014年清理甄別存量政府債務(wù)時(shí)認(rèn)定的融資平臺(tái)名錄；③2016年以來(lái)統(tǒng)計(jì)地方政府承諾償還或提供擔(dān)保的融資平臺(tái)債務(wù)、通過(guò)簽訂合同承擔(dān)的財(cái)政支出事項(xiàng)時(shí)，地方自行上報(bào)的融資平臺(tái)名錄；④其他未納入名錄管理，但符合監(jiān)測(cè)范圍定義的國(guó)有企業(yè)。
實(shí)踐中，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在所涉政府平臺(tái)融資項(xiàng)目中，是通過(guò)向其開(kāi)放查詢權(quán)的《地方政府融資平臺(tái)貸款統(tǒng)計(jì)表》來(lái)確認(rèn)融資主體是否在融資平臺(tái)名單內(nèi)，但該統(tǒng)計(jì)表很長(zhǎng)一段時(shí)間沒(méi)有更新。
鑒于15號(hào)文中提及“銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向地方政府相關(guān)客戶提供融資前應(yīng)查詢財(cái)政部融資平臺(tái)公司債務(wù)及中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)”，待該等新的監(jiān)測(cè)平臺(tái)和銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)接完畢后，應(yīng)該能夠從一定程度上確認(rèn)15號(hào)文中融資平臺(tái)公司的范圍以及隱性債務(wù)的信息。
3. 監(jiān)測(cè)平臺(tái)的開(kāi)放范圍
15號(hào)文中提及的“監(jiān)測(cè)平臺(tái)”全稱(chēng)為“財(cái)政部融資平臺(tái)公司債務(wù)及中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)”。此前，財(cái)政部按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)﹝2017﹞50號(hào)）的要求于2018年就上線了“地方融資平臺(tái)債務(wù)和政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)”，目前用“財(cái)政部融資平臺(tái)公司債務(wù)及中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)”進(jìn)行搜索得到的結(jié)果，兩個(gè)平臺(tái)是同一個(gè)網(wǎng)址，而從《地方政府融資平臺(tái)債務(wù)和政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)操作手冊(cè)單位用戶注冊(cè)說(shuō)明（財(cái)政部 二〇一八年三月）》來(lái)看，相比2018年上線的平臺(tái)目前進(jìn)行了一定改版。
按照對(duì)15號(hào)文的理解，該監(jiān)測(cè)平臺(tái)內(nèi)的公司應(yīng)皆為融資平臺(tái)公司，且大致分為兩類(lèi)，一類(lèi)為不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶，另一類(lèi)為承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶。因此，“監(jiān)測(cè)平臺(tái)”與此前地方政府融資平臺(tái)公司的查詢平臺(tái)是查詢方向不同的兩個(gè)平臺(tái)。
另外，15號(hào)文明確“各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再受理原銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單查詢和調(diào)整事宜”。除非監(jiān)管部門(mén)另有明文解釋?zhuān)缧碌谋O(jiān)測(cè)平臺(tái)開(kāi)放查詢?nèi)谫Y平臺(tái)公司名單，則其所載名單應(yīng)該會(huì)取代之前的名單。待該等新的監(jiān)測(cè)平臺(tái)和銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)接完畢后，相關(guān)監(jiān)管政策應(yīng)該會(huì)針對(duì)新的監(jiān)測(cè)平臺(tái)內(nèi)的融資平臺(tái)公司和對(duì)應(yīng)隱性債務(wù)進(jìn)行適用和管理。
根據(jù)監(jiān)測(cè)平臺(tái)網(wǎng)站的訪問(wèn)結(jié)果，在用戶注冊(cè)頁(yè)面有“金融機(jī)構(gòu)”、“債務(wù)單位”和“財(cái)政用戶”三個(gè)選項(xiàng)，從注冊(cè)路徑來(lái)看，平臺(tái)公司自身可以查詢；同時(shí)，“金融機(jī)構(gòu)”注冊(cè)用戶是目前新版平臺(tái)新增的注冊(cè)路徑，從新增的注冊(cè)用戶路徑來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)注冊(cè)該平臺(tái)后也可以查詢，但目前尚無(wú)法確定可以注冊(cè)的“金融機(jī)構(gòu)”具體包括哪些。目前銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可向財(cái)政部提出對(duì)接申請(qǐng)，但該等對(duì)接申請(qǐng)事宜還在開(kāi)展過(guò)程中。
另外，根據(jù)目前找到的《地方政府融資平臺(tái)債務(wù)和政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)操作手冊(cè)單位用戶注冊(cè)說(shuō)明（財(cái)政部二〇一八年三月）》，“在線注冊(cè)功能的使用者是各級(jí)債務(wù)單位用戶，通過(guò)此功能可以進(jìn)行在線注冊(cè)，在線填寫(xiě)詳細(xì)用戶信息和債務(wù)單位信息，提交系統(tǒng)保存，并由本級(jí)財(cái)政用戶進(jìn)行初審，核實(shí)用戶身份和單位信息，并在系統(tǒng)補(bǔ)充所屬單位信息，送審后，由省級(jí)財(cái)政管理員進(jìn)行最終審核?！?/span>
三、15號(hào)文項(xiàng)下“嚴(yán)禁新增地方政府隱性債務(wù)”的理
解和適用
1. 對(duì)涉及地方政府隱性債務(wù)的融資平臺(tái)公司是否可以置換流貸
15號(hào)文第（三）條明確通過(guò)財(cái)政部監(jiān)測(cè)平臺(tái)對(duì)融資平臺(tái)公司查詢，以查詢結(jié)果判斷是否涉及地方政府隱性債務(wù)，對(duì)于涉及地方政府隱性債務(wù)的融資平臺(tái)公司，不得新提供流動(dòng)資金貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資。根據(jù)15號(hào)文提出的“強(qiáng)化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)”的監(jiān)管精神，對(duì)于涉及地方政府隱性債務(wù)的融資平臺(tái)公司，不得新提供流貸或流貸性質(zhì)的融資，也不得通過(guò)信托資金、流動(dòng)資金貸款或其他流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資置換存量隱性債務(wù)，不得置換明股實(shí)債類(lèi)債務(wù)。從這個(gè)意義上講，如果不是新增流貸，而是通過(guò)流貸置換存量流貸，置換的不是存量隱性債務(wù)或明股實(shí)債類(lèi)債務(wù)，那應(yīng)該并未直接違反監(jiān)管規(guī)定。
在置換流貸的操作中需要注意的是，首先，基于目前監(jiān)管部門(mén)嚴(yán)控“余額新增”的監(jiān)管精神，除非監(jiān)管部門(mén)明確認(rèn)可，否則目前跨機(jī)構(gòu)置換流貸應(yīng)該不具有可操作性；其次，對(duì)于被置換的流貸，需要通過(guò)盡職調(diào)查確認(rèn)被置換的流貸是否符合當(dāng)時(shí)的監(jiān)管要求，包括是否存在資金挪用，是否存在用于置換隱性債務(wù)等情形。第三，進(jìn)行置換流貸操作之后，還應(yīng)該通過(guò)要求融資主體提供資金使用憑證等方式監(jiān)控流貸資金不被挪用或不用于置換隱性債務(wù)，在流貸資金的監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)通過(guò)15號(hào)文項(xiàng)下新的監(jiān)測(cè)平臺(tái)確認(rèn)融資主體相應(yīng)債務(wù)是否在財(cái)政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內(nèi)。
總體而言，關(guān)于這一問(wèn)題，目前業(yè)內(nèi)各方的解讀與掌握也存在一定差異，有報(bào)道顯示，有些機(jī)構(gòu)采取暫時(shí)先一概叫停的態(tài)度，有些機(jī)構(gòu)則采取審慎觀望的態(tài)度；總之，監(jiān)管部門(mén)對(duì)這一問(wèn)題的具體監(jiān)管口徑還有待進(jìn)一步明確。此外，根據(jù)15號(hào)文發(fā)布補(bǔ)充通知的相關(guān)新聞，其中提到存量流動(dòng)貸款可以由金融機(jī)構(gòu)根據(jù)融資必要性自主決定是否續(xù)期，逐步壓縮。同時(shí)還提到，信托和租賃只要沒(méi)有指定用途都屬于流貸，不可新增，但到期可續(xù)作。
2. 融資平臺(tái)公司的非地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目融資
按照《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》的規(guī)定，政府專(zhuān)項(xiàng)債券必須用于“有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項(xiàng)目”，且對(duì)于“有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目”，由地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資。同時(shí)，該通知對(duì)金融機(jī)構(gòu)的配套融資支持也進(jìn)行了規(guī)定，“積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持。對(duì)于實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長(zhǎng)期限專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目提供融資支持。允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類(lèi)債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目。”同時(shí)，上述通知也明確規(guī)定，“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入（以下簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)收入，包括交通票款收入等），且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資”。
15號(hào)文中明確禁止為承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶參與地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目提供配套融資，同時(shí)規(guī)定“除此以外對(duì)確因經(jīng)營(yíng)需要且符合項(xiàng)目融資要求的，必須由客戶報(bào)本級(jí)人民政府書(shū)面審核確認(rèn)，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將審核確認(rèn)情況作為審批融資的前提條件，同時(shí)嚴(yán)禁以審核確定名義進(jìn)行變相擔(dān)保。”
結(jié)合該等規(guī)定，對(duì)于融資平臺(tái)公司的非地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目，信托公司在符合相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)并滿足一定條件的前提下，應(yīng)可以提供項(xiàng)目融資。另外，根據(jù)15號(hào)文的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“穿透管理和實(shí)質(zhì)重于形式的原則”，其中提及的納入統(tǒng)一授信管理的“債券投資”沒(méi)有區(qū)分地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券和非地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券。
3. 隱性債務(wù)已結(jié)清是否可以進(jìn)行融資
隱性債務(wù)和融資平臺(tái)公司實(shí)際是兩個(gè)層面的問(wèn)題，融資平臺(tái)公司也分為不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶和承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶。對(duì)于原涉及隱性債務(wù)的客戶，其隱性債務(wù)結(jié)清不能當(dāng)然理解為其不再作為“融資平臺(tái)公司”，是否仍屬于“融資平臺(tái)公司”我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照政府融資平臺(tái)公司管理的相關(guān)規(guī)定認(rèn)定；如隱性債務(wù)已結(jié)清但仍未調(diào)出監(jiān)測(cè)平臺(tái)名單的客戶，應(yīng)參照適用15號(hào)文提及的“不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶”的相關(guān)融資口徑。但鑒于該監(jiān)測(cè)平臺(tái)尚未開(kāi)放查詢，關(guān)于監(jiān)測(cè)平臺(tái)對(duì)已結(jié)清隱性債務(wù)的融資平臺(tái)公司如何分類(lèi)有待于進(jìn)一步確認(rèn)。
4. 涉及隱性債務(wù)的客戶可否作為擔(dān)保人
15號(hào)文對(duì)于“嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)”作出進(jìn)一步強(qiáng)化的監(jiān)管要求，監(jiān)管的核心是要確保隱性債務(wù)不被新增或虛假化解。目前多家銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)正加緊安裝端口，與15號(hào)文項(xiàng)下財(cái)政部監(jiān)測(cè)平臺(tái)聯(lián)調(diào)測(cè)試，盡管上述監(jiān)測(cè)平臺(tái)賬戶尚未完全向機(jī)構(gòu)開(kāi)放，但很多機(jī)構(gòu)出于謹(jǐn)慎起見(jiàn)，都暫停了之前對(duì)存量隱性債務(wù)的企業(yè)新增發(fā)放流貸，有存量隱性債務(wù)的公司給予擔(dān)保的融資也有部分暫停，這類(lèi)項(xiàng)目中，融資主體并不存在存量隱性債務(wù)，但是擔(dān)保機(jī)構(gòu)有存量隱性債務(wù)未結(jié)清的情況。按照15號(hào)文確定的“穿透管理和實(shí)質(zhì)重于形式的原則”監(jiān)控，只要最終資金并沒(méi)有被挪用，那么就應(yīng)該并未直接違反15號(hào)文的監(jiān)管規(guī)定，15號(hào)文項(xiàng)下“強(qiáng)化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”的要求，并不是直接禁止對(duì)有存量隱性債務(wù)的平臺(tái)的授信行為。但監(jiān)管部門(mén)對(duì)這一問(wèn)題的具體監(jiān)管口徑還有待進(jìn)一步明確。
5. 涉及隱性債務(wù)的客戶的子公司、股東等關(guān)聯(lián)方若自身沒(méi)有隱性債務(wù)，可否作為信托融資的借款人
15號(hào)文要求“強(qiáng)化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”，“對(duì)實(shí)際控股人或控股股東有未結(jié)清隱性債務(wù)的企業(yè)要加強(qiáng)資金監(jiān)控，嚴(yán)防資金挪用風(fēng)險(xiǎn)”，但并未直接禁止涉及隱性債務(wù)平臺(tái)公司的不涉及隱性債務(wù)的子公司、股東等關(guān)聯(lián)方作為融資主體。
15號(hào)文僅明確了對(duì)承擔(dān)地方政府隱性債務(wù)的客戶，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得新提供流動(dòng)資金貸款或流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資，同時(shí)提出了“強(qiáng)化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”，對(duì)于“余額新增”的管理應(yīng)按照單一法人主體口徑管理還是要從整個(gè)集團(tuán)層面統(tǒng)一授信管理的角度予以管理的問(wèn)題，并未明確。根據(jù)近日關(guān)于15號(hào)文發(fā)布補(bǔ)充通知的相關(guān)新聞，為避免因集團(tuán)內(nèi)某一家公司涉及隱性債務(wù)導(dǎo)致整個(gè)集團(tuán)公司融資受到限制，隱性債務(wù)主體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以單一法人主體為口徑，母公司和子公司單獨(dú)考量，如該新聞所載內(nèi)容屬實(shí)，則就上述問(wèn)題將有進(jìn)一步明確的口徑。
四、信托公司是否可以參與化解存量地方政府
隱性債務(wù)
15號(hào)文第（四）條中規(guī)定，“不得通過(guò)信托資金、流動(dòng)資金貸款或其他流動(dòng)資金貸款性質(zhì)的融資置換存量隱性債務(wù)，不得置換明股實(shí)債類(lèi)債務(wù)”。其中，“信托資金”如何理解尚未明確，如理解為信托公司不得以信托計(jì)劃資金用于置換存量隱性債務(wù)，則該等規(guī)定對(duì)信托公司參與化解政府隱性債務(wù)的方式構(gòu)成一定限制。而15號(hào)文第（九）條同時(shí)規(guī)定，“不得通過(guò)理財(cái)、信托、保險(xiǎn)、融資租賃等方式違規(guī)向融資平臺(tái)公司提供融資或繞道置換不符合條件的隱性債務(wù)”，既然禁止規(guī)定針對(duì)的只是“違規(guī)”、“繞道置換”和“不符合條件”幾個(gè)要點(diǎn)，那么是否可以理解為允許信托公司合規(guī)置換符合條件的隱性債務(wù)。可見(jiàn)，針對(duì)信托公司是否可以參與化解隱性債務(wù)以及信托公司的具體參與方式及監(jiān)管要求等，尚待監(jiān)管部門(mén)進(jìn)一步明確。
需要特別指出的是，15號(hào)文第（四）條中提到，“優(yōu)先化解期限短、涉眾廣、利率高、剛性兌付預(yù)期強(qiáng)的債務(wù)”，鑒于隱性債務(wù)通常利率較低，與之相比，信托融資利率相對(duì)較高，按照上述規(guī)定所指向的優(yōu)先化解的債務(wù)類(lèi)型，信托公司參與隱性債務(wù)化解，在業(yè)務(wù)操作層面上也存在一定的匹配難度。
五、信托公司展業(yè)中應(yīng)關(guān)注的其他要點(diǎn)
1. 非“監(jiān)測(cè)平臺(tái)”的客戶是否存在合規(guī)性限制
從監(jiān)管的角度，監(jiān)測(cè)平臺(tái)范圍內(nèi)的主體及其所涉隱性債務(wù)應(yīng)為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，同時(shí)，本著15號(hào)文提出的“強(qiáng)化合規(guī)管理、盡職調(diào)查，嚴(yán)禁新增或虛假化解地方政府隱性債務(wù)”的監(jiān)管精神，如果新增流貸或置換流貸，還需要按照“穿透管理和實(shí)質(zhì)重于形式的原則”確保不因貸款資金被挪用而最終導(dǎo)致新增隱性債務(wù)或虛假化解隱性債務(wù)。此外，如上所述，15號(hào)文要求“強(qiáng)化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理”，如融資主體雖不是監(jiān)測(cè)平臺(tái)范圍內(nèi)主體，但其集團(tuán)體系內(nèi)存在涉及隱性債務(wù)的監(jiān)測(cè)平臺(tái)范圍內(nèi)主體，則應(yīng)特別強(qiáng)化資金監(jiān)管，避免資金挪用等違規(guī)行為。
2. 財(cái)政補(bǔ)貼資金是否算作“經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流”
《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號(hào)，下發(fā)范圍包括銀行、銀監(jiān)會(huì)直接監(jiān)管的信托公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司）中明確規(guī)定，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對(duì)新增平臺(tái)貸款的條件之一就是“其現(xiàn)金流能夠達(dá)到全覆蓋要求”。近幾年監(jiān)管部門(mén)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）以及《保監(jiān)會(huì) 財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)保險(xiǎn)資金運(yùn)用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（保監(jiān)發(fā)〔2018〕6號(hào)）均明確規(guī)定，國(guó)有金融企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向融資平臺(tái)公司提供融資的，其自有現(xiàn)金流應(yīng)當(dāng)覆蓋全部應(yīng)還債務(wù)本息。
“經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流”并非一個(gè)法律概念，而是一個(gè)會(huì)計(jì)術(shù)語(yǔ)。僅從會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的界定，難以判斷財(cái)產(chǎn)性資金是否屬于經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流。但《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2011]191號(hào)）將融資平臺(tái)的現(xiàn)金流明確界定為兩類(lèi)，“（一）可以計(jì)入現(xiàn)金流的還貸資金來(lái)源。一是借款人自身經(jīng)營(yíng)性收入；二是已明確歸屬于借款人的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)費(fèi)收入；三是借款人擁有所有權(quán)和使用權(quán)的自有資產(chǎn)可變現(xiàn)價(jià)值。其中，已明確歸屬于借款人的合法專(zhuān)項(xiàng)規(guī)費(fèi)收入，除車(chē)輛通行費(fèi)外，還可以包括具有法律約束力的差額補(bǔ)足協(xié)議所形成的補(bǔ)差收入，具有質(zhì)押權(quán)的取暖費(fèi)、排污費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等穩(wěn)定有效的收入。（二）不得計(jì)入現(xiàn)金流的還貸資金來(lái)源。地方政府提供的信用承諾、沒(méi)有合法土地使用權(quán)證的土地預(yù)期出讓收入（專(zhuān)業(yè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)除外）、一般預(yù)算資金、政府性資金預(yù)算收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、預(yù)算外收入等財(cái)政性資金承諾，均不得計(jì)入借款人自有現(xiàn)金流。”《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2016]175號(hào)）則規(guī)定，“只承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)任務(wù)、主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司，不得以財(cái)政性資金、國(guó)有資產(chǎn)抵（質(zhì)）押或作為償債來(lái)源進(jìn)行融資（包括銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、信托產(chǎn)品、中期票據(jù)、短期融資券等各種形式）?！?/span>
按照這些規(guī)定，財(cái)政性資金不算作融資平臺(tái)公司的“經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流”中，但同時(shí)允許財(cái)政性資金作為還貸資金來(lái)源。按照現(xiàn)行的監(jiān)管政策，在符合條件的PPP項(xiàng)目中，也是明確允許將財(cái)政性資金項(xiàng)目用于資本金投入、抵減建設(shè)及運(yùn)營(yíng)成本、還款來(lái)源等支出。此外，如融資項(xiàng)目存在投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等財(cái)政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財(cái)政承受能力和中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)作為重要約束條件。
3. 風(fēng)控管理的相關(guān)建議
15號(hào)文第（八）至（十六）條對(duì)于銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)控管理要求描述的較為詳細(xì)，在合規(guī)層面，建議針對(duì)該等要求設(shè)定對(duì)應(yīng)的加強(qiáng)版內(nèi)部審批流程；在交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)層面嚴(yán)格遵守15號(hào)文第（二）條第2/3/4/5/6項(xiàng)的規(guī)定，同時(shí)，合理確定期限結(jié)構(gòu)和還款方式；盡職調(diào)查層面確保滿足15號(hào)文第（二）條第1/4/7/8項(xiàng)的要求；在相應(yīng)的交易文本中須落實(shí)“一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款”等條款；根據(jù)15號(hào)文的要求，按照穿透管理和實(shí)質(zhì)重于形式的原則，強(qiáng)化集團(tuán)統(tǒng)一的授信管理等。
4. 盡職調(diào)查的相關(guān)建議
15號(hào)文第（二）條中第1項(xiàng)和第4項(xiàng)的最后一句側(cè)重的是還款來(lái)源的問(wèn)題，從盡調(diào)的角度，重點(diǎn)是要確認(rèn)融資項(xiàng)目是否為無(wú)正常經(jīng)濟(jì)收益的公益項(xiàng)目，或雖有收益，但收益無(wú)法覆蓋融資本息，尚需財(cái)政補(bǔ)貼清償債務(wù)的項(xiàng)目，該等項(xiàng)目本身很難產(chǎn)生足夠的還款來(lái)源，因此基本上存在第1項(xiàng)中“實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持”以及第4項(xiàng)中“以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來(lái)源”的情形，此外，如果項(xiàng)目需要通過(guò)投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、財(cái)政貼息等財(cái)政資金支持的，程序和內(nèi)容必須依法合規(guī)，必須把地方財(cái)政承受能力和中長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)作為重要約束條件。
15號(hào)文第（二）條的第2/3/4/5/6項(xiàng)，主要是交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和文本約定層面需要注意和防范的紅線。
15號(hào)文第7項(xiàng)，針對(duì)融資主體存量融資的整改成果，按照15號(hào)文第（六）條對(duì)“協(xié)商整改擔(dān)保方式”的要求，“各銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》和地方政府隱性債務(wù)管理等有關(guān)規(guī)定，對(duì)于地方政府及其部門(mén)、機(jī)構(gòu)以直接或間接形式提供的原有擔(dān)保，以學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)或以無(wú)土地使用權(quán)證的土地出讓收入承諾或土地儲(chǔ)備作為擔(dān)保，應(yīng)重新落實(shí)合法擔(dān)保?！?/span>
15號(hào)文第8項(xiàng)為兜底條款，在綜合全文對(duì)嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)的監(jiān)管要求基礎(chǔ)上，提出了明確的處理方案，即“健全新增隱性債務(wù)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)在合同中約定，一旦發(fā)現(xiàn)客戶違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)將終止提供融資，已簽訂融資合同的終止提款，同時(shí)及時(shí)將有關(guān)情況報(bào)告相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)?！?/span>
關(guān)于如何判斷融資人是否存在隱性債務(wù)的盡調(diào)建議，除融資人承諾外，還需要通過(guò)監(jiān)測(cè)平臺(tái)查詢相關(guān)信息，對(duì)此，15號(hào)文第（三）條中明確要求銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向地方政府相關(guān)客戶提供融資前應(yīng)查詢監(jiān)測(cè)平臺(tái)，根據(jù)查詢結(jié)果針對(duì)涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶和不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶實(shí)施分類(lèi)管理。
此外，我們注意到，15號(hào)文第（四）條關(guān)于化解隱性債務(wù)的規(guī)定中明確提出“銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)使用企業(yè)周轉(zhuǎn)便利類(lèi)金融工具接續(xù)地方政府隱性債務(wù)前，應(yīng)通過(guò)監(jiān)測(cè)平臺(tái)確認(rèn)該筆債務(wù)在財(cái)政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內(nèi)?！睆倪@個(gè)表述來(lái)看，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在化解隱性債務(wù)之前也應(yīng)通過(guò)監(jiān)測(cè)平臺(tái)確確認(rèn)該筆債務(wù)在財(cái)政部匯總的地方政府隱性債務(wù)清單內(nèi)。
5. 信托融資被認(rèn)定涉及隱性債務(wù)融資對(duì)貸款合同的影響
在《民法典》層面，行為人具有相應(yīng)的民事行為能力、意思表示真實(shí)，且不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，不違背公序良俗的民事法律行為有效，且依法成立的合同受法律保護(hù)。15號(hào)文僅從文件本身的效力層級(jí)層面不屬于法律、行政法規(guī)，而屬于規(guī)章類(lèi)規(guī)范性文件，違反15號(hào)文的規(guī)定不會(huì)觸發(fā)“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。但隨著國(guó)家對(duì)金融監(jiān)管的加強(qiáng)，目前司法實(shí)踐中開(kāi)始將一些雖未違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定但違反金融監(jiān)管政策的行為以違背“公序良俗”為由認(rèn)定為無(wú)效。最高人民法院關(guān)于印發(fā)《全國(guó)法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》的通知中就明確將“公序良俗”確定為民商事審判基本原則之一，并規(guī)定“違反規(guī)章一般情況下不影響合同效力，但該規(guī)章的內(nèi)容涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效?！?/span>
有鑒于此，如信托融資被認(rèn)定為涉及新增隱性債務(wù)或虛假化解隱性債務(wù)，是否會(huì)因被法院認(rèn)定為屬于上述違背“涉及金融安全、市場(chǎng)秩序、國(guó)家宏觀政策等公序良俗”，而導(dǎo)致貸款合同被認(rèn)定無(wú)效，尚需司法實(shí)踐中出現(xiàn)更多相應(yīng)判例，以便進(jìn)行進(jìn)一步的判斷。
六、結(jié)論
綜上，此次銀保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的15號(hào)文基本保持了對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題一貫的政策精神，整體看來(lái)仍然旨在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和降低地方政府隱性債務(wù)增速以及存量化解，與此同時(shí)，細(xì)化了一些風(fēng)控措施的操作細(xì)節(jié)，考慮到政策實(shí)際執(zhí)行層面的諸多落實(shí)問(wèn)題，仍在一定程度上留出了回旋空間。
受15號(hào)文影響，信托公司無(wú)論從風(fēng)控模式還是盈利模式上均有待調(diào)整，在經(jīng)營(yíng)思路、風(fēng)險(xiǎn)管理方式也需要進(jìn)行重構(gòu)和轉(zhuǎn)型。此外，目前針對(duì)新的監(jiān)測(cè)平臺(tái)的對(duì)接調(diào)試以及業(yè)內(nèi)熱議的幾個(gè)問(wèn)題的具體監(jiān)管口徑，還需監(jiān)管部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)操作細(xì)則或解釋。
（本文作者：馮加慶，上海市海華永泰律師事務(wù)所高級(jí)合伙人，主任；李楠，海華永泰律師事務(wù)所合伙人。）
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