2022-03-30 10:27:35
作者：浦東新區(qū)人大工作研究會課題組
2020年11月12日，習(xí)近平總書記出席浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會并發(fā)表重要講話，充分肯定了浦東的歷史成就，有力擘畫了浦東未來發(fā)展的新方位、新定位、新路徑。2021年4月23日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》（以下簡稱《引領(lǐng)區(qū)意見》），并于7月15日正式公布，明確賦予了浦東打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的重大歷史使命。這是中央立足“兩個大局”的戰(zhàn)略高度，在“兩個一百年”奮斗目標(biāo)實(shí)現(xiàn)歷史性交替的重大節(jié)點(diǎn)上作出的重大決策部署，對于浦東開發(fā)開放具有繼往開來的里程碑意義。
為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在浦東開發(fā)開放30周年慶祝大會上的重要講話精神和《引領(lǐng)區(qū)意見》，全國人大常委會和上海市人大常委會于2021年6月相繼作出了《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱《授權(quán)決定》）和《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱《法治保障決定》），上海市人民政府和浦東新區(qū)人大常委會也于同年7月審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》（以下簡稱上海政府《決定》）和《關(guān)于打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》（以下簡稱浦東人大《決定》），從而在憲法法律的框架內(nèi)，在法律規(guī)范的層面上，建構(gòu)了“與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系”的“四梁八柱”。相關(guān)制度安排的內(nèi)涵極其豐富、影響極其深遠(yuǎn)。
根據(jù)這個“四梁八柱”以及相關(guān)文件，國家和上海賦予浦東新區(qū)的法治保障授權(quán)主要有四個方面：（1）參與起草制定浦東新區(qū)法規(guī)；（2）先行制定管理措施并適時固化為法規(guī)規(guī)章；（3）暫時調(diào)整適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定；（4）暫時調(diào)整適用市政府規(guī)范性文件的部分規(guī)定。浦東承擔(dān)的這四項授權(quán)立法任務(wù)，是新時代立法工作貫徹習(xí)近平法治思想、正確處理改革與法治關(guān)系的生動實(shí)踐；是以立法引領(lǐng)和保障改革，支持高水平改革開放而創(chuàng)設(shè)的新的立法形式。下文將對浦東新區(qū)法治保障授權(quán)的具體內(nèi)容作一綜述。
授權(quán)之一：參與起草制定浦東新區(qū)法規(guī)
全國人大常委會準(zhǔn)確把握中央重大決策部署精神，堅守法治底線，主動擔(dān)當(dāng)作為，創(chuàng)設(shè)了“浦東新區(qū)法規(guī)”這一新的地方立法形式，授權(quán)上海市人大及其常委會根據(jù)浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則，制定浦東新區(qū)法規(guī)，在浦東新區(qū)實(shí)施，為支持浦東打造“引領(lǐng)區(qū)”提供法治保障。這項立法授權(quán)主要有三個特點(diǎn)：
一是專屬性。從法規(guī)名稱看，全國人大常委會《授權(quán)決定》在標(biāo)題中就凸顯了“浦東新區(qū)法規(guī)”，以立法性決定的形式將其確定為一種指向性明顯的地方性法規(guī)新類型。一類法規(guī)以某一個市轄區(qū)來專門命名，并且僅為該市轄區(qū)所專屬適用，這在我國立法史上尚屬首次。這使“浦東新區(qū)法規(guī)”具有了與“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”同等的法律地位，又與上海市一般的地方性法規(guī)區(qū)分開來。（如果不考慮中山、東莞、三沙、嘉峪關(guān)4個特殊的不設(shè)區(qū)的市，《立法法》規(guī)定的地方立法主體的最低層級是“設(shè)區(qū)的市”，所以法規(guī)專屬適用的最小行政區(qū)域也是“設(shè)區(qū)的市”。而且，即使是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在全國人大及其常委會的授權(quán)實(shí)踐中，也沒有以經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在城市的名字來對法規(guī)進(jìn)行專門命名。2021年6月10日，全國人大同時創(chuàng)設(shè)了“浦東新區(qū)法規(guī)”“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”兩種新法規(guī)類型，且在名字中直接突顯地名，在我國立法史上意義非凡。）需要特別注意的是，不能將“浦東新區(qū)法規(guī)”與地方性法規(guī)“浦東新區(qū)專章”的概念相混淆。“浦東新區(qū)專章”也是貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略的重要舉措，有助于在地方立法中進(jìn)一步體現(xiàn)浦東的改革經(jīng)驗(yàn)和地域特色（比如2021年《上海市數(shù)據(jù)條例》《上海市城市更新條例》的相關(guān)專章），但它在立法權(quán)限上、在法律性質(zhì)上，仍然不能突破地方性法規(guī)的一般范疇。
二是變通性。從立法權(quán)限看，浦東新區(qū)法規(guī)可以對法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章作出變通規(guī)定，擴(kuò)展了立法法關(guān)于“變通立法權(quán)”主體和形式的規(guī)定。（根據(jù)《立法法》，“變通立法權(quán)”的主體僅包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)、民族自治地方，不包括既非經(jīng)濟(jì)特區(qū)也非民族自治地方的上海市；“變通立法權(quán)”的形式包括變通法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，不包括與地方性法規(guī)無效力位階之分的部門規(guī)章。）最特別之處，是可以變通部門規(guī)章，這是經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)（深圳、珠海、汕頭、廈門、海南）和海南自由貿(mào)易港法規(guī)（自貿(mào)港法規(guī)雖然不可以變通部門規(guī)章，但是可以涉及國家專屬立法權(quán)，也就是根據(jù)《立法法》第8條、第9條規(guī)定必須由全國人大及其常委會制定法律或者由國務(wù)院制定行政法規(guī)的事項，比如貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動等等）都沒有的權(quán)力，可以說是浦東新區(qū)的“獨(dú)門絕技”，其政策突破之大、運(yùn)用空間之廣、含金量之高，都是前所未有的。而且浦東新區(qū)法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)一樣，行使的是一種無期限的一攬子授權(quán)，不受關(guān)于立法授權(quán)的期限、事項、范圍的一般性限制（《立法法》第10條規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限，期限一般不得超過5年），這是非常不容易的。
三是協(xié)同性。從立法模式看，浦東新區(qū)法規(guī)是授權(quán)給浦東新區(qū)的上一級立法機(jī)關(guān)（上海市人大及其常委會）為下級行政區(qū)域立法，在浦東新區(qū)實(shí)施。這是全國人大在全面深化改革過程中，在保持憲法法律關(guān)于現(xiàn)有地方立法主體不變（《憲法》《立法法》規(guī)定的地方立法主體的最低層級是“設(shè)區(qū)的市”）的同時，在有關(guān)法律問題的決定中設(shè)立新的立法形式的創(chuàng)制性安排。（換言之，“制定浦東新區(qū)法規(guī)”有別于“浦東新區(qū)制定法規(guī)”，浦東不是立法主體，但是立法的主要參與者和直接受益者，因?yàn)榱⒎ㄐ枨笾饕獊碜云謻|，法規(guī)效力也落在浦東。）
上海市有40多年豐富的地方立法實(shí)踐和30多年浦東開發(fā)開放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有把握好浦東新區(qū)法規(guī)改革創(chuàng)新、先行先試的必要性和限度的能力，可以更好發(fā)揮“立法試驗(yàn)田”的探索作用。同時，市人大常委會《法治保障決定》也明確，浦東新區(qū)人大及其常委會可以參與起草、制定浦東新區(qū)法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，市人大常委會還專門制定了有關(guān)的工作規(guī)程（《上海市人大常委會關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定》，以下簡稱上海人大《工作規(guī)程》），進(jìn)一步明確了市、區(qū)有關(guān)方面參與制定浦東新區(qū)法規(guī)的三條路徑。（路徑一：浦東新區(qū)為推動改革創(chuàng)新需要制定法規(guī)的，由浦東新區(qū)負(fù)責(zé)開展法規(guī)草案起草工作。浦東起草的法規(guī)草案可以報送市人大常委會主任會議，由市人大有關(guān)委員會聽取市政府及部門意見后，再由常委會主任會議提出議案。路徑二：涉及重大改革事項在浦東新區(qū)先行先試的法規(guī)草案，可以由市人民政府相關(guān)部門會同浦東新區(qū)起草，并由市人民政府提出議案。路徑三：屬于綜合性、系統(tǒng)性、基礎(chǔ)性的浦東新區(qū)法規(guī)草案，可以由市人大有關(guān)委員會組織浦東新區(qū)等有關(guān)部門共同起草，并由市人大常委會主任會議、市人大有關(guān)專門委員會提出議案。）
授權(quán)之二：先行制定管理措施并適時固化為法規(guī)規(guī)章
根據(jù)《引領(lǐng)區(qū)意見》和《法治保障決定》，對暫無法律、法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域，浦東新區(qū)人大及其常委會和新區(qū)政府可以先行制定相關(guān)管理措施，并按程序報備實(shí)施，探索形成的好經(jīng)驗(yàn)好做法可以適時以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來。
制定管理措施屬于廣義上的授權(quán)立法，也是國家和上海賦予浦東的重要優(yōu)勢?？梢詫ζ謻|新區(qū)法規(guī)和地方性法規(guī)作出有益補(bǔ)充，形成一整套“組合拳”。它有三個主要特點(diǎn)：
一是先行性。這項授權(quán)立法的運(yùn)用空間是“暫無法律、法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域”。也就是全國人大及其常委會制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、上海市人大及其常委會制定的浦東新區(qū)法規(guī)、地方性法規(guī)等法律法規(guī)中，還存在空白或模糊。因此，管理措施具有非常鮮明的先行先試的功能。
二是自主性。這項授權(quán)立法的權(quán)力主體是“浦東新區(qū)”。具體來講，《引領(lǐng)區(qū)意見》明確，制定管理措施的權(quán)力屬于浦東新區(qū)，所以浦東享有一定程度的先行先試自主權(quán)；在此基礎(chǔ)上，《法治保障決定》又進(jìn)一步明確，這項自主權(quán)必須通過浦東新區(qū)人大及其常委會和新區(qū)政府來行使，所以浦東人大和政府同樣負(fù)有不可替代的先行先試主體責(zé)任。
三是上升性。這項授權(quán)立法的規(guī)范載體是“管理措施”，但又不僅僅限于“管理措施”。從表面上看，浦東制定的管理措施屬于規(guī)范性文件，不是法律、法規(guī)、規(guī)章，但這種規(guī)范性文件具有很鮮明的指向性、很明確的目的性。制定管理管理措施的目的，不僅僅是為了先行先試，更重要的是把探索形成好經(jīng)驗(yàn)好做法，適時轉(zhuǎn)化、固化、上升為“法規(guī)規(guī)章等形式”。因此，這種授權(quán)立法的最終指向和規(guī)范載體是法律規(guī)范，包括政府規(guī)章、部門規(guī)章和地方性法規(guī)、浦東新區(qū)法規(guī)、行政法規(guī)，當(dāng)然也可以包括法律。所以，如果要給它一個比較恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，浦東的管理措施可以被稱為“預(yù)備法”或者說是“準(zhǔn)法律”，它的制定標(biāo)準(zhǔn)和要求，和一般的規(guī)范性文件是不太一樣的，需要比照法律、法規(guī)、規(guī)章來起草制定。
為了更好發(fā)揮管理措施的特點(diǎn)和優(yōu)勢，浦東人大《決定》專門規(guī)定了先行制定管理措施的機(jī)制。明確新區(qū)人大常委會、新區(qū)政府都要建立與制定管理措施相適應(yīng)的立項、起草、提案、審議、報備、執(zhí)行評估等工作機(jī)制和工作流程，有序開展各項法治保障工作；明確新區(qū)人大常委會、新區(qū)政府要分別配合市人大常委會、市政府建立將管理措施以法規(guī)、規(guī)章形式快速固化的常態(tài)化工作機(jī)制；明確新區(qū)人大常委會、新區(qū)政府要定期評估管理措施執(zhí)行情況，及時提出管理措施轉(zhuǎn)化為法規(guī)或規(guī)章的建議。2021年9月，浦東人大又總結(jié)首批法規(guī)和管理措施立法經(jīng)驗(yàn)，制定《參與制定浦東新區(qū)法規(guī)工作規(guī)程（試行）》和《制定管理措施工作規(guī)程（試行）》，固化需求征集機(jī)制、研究起草機(jī)制、執(zhí)行評估機(jī)制等有效做法，為形成整套全生命周期法治保障工作制度打下基礎(chǔ)。
上海人大《工作規(guī)程》也明確，浦東新區(qū)要定期開展管理措施的執(zhí)行評估，適時提出將管理措施轉(zhuǎn)化為法規(guī)的建議。市人大常委會、市人民政府相關(guān)部門可以會同浦東新區(qū)開展管理措施執(zhí)行評估。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟的管理措施轉(zhuǎn)化為法規(guī)的，可以采取一審一表決、打包表決等簡易形式。
授權(quán)之三：暫時調(diào)整適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定
根據(jù)《法治保障決定》及其說明，上海市人大常委會于2007年和2019年作出的《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》和《關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的決定》繼續(xù)有效。浦東人大《決定》也在其條文中再次對這兩個決定做了強(qiáng)調(diào)。
這兩個決定的核心內(nèi)容，是賦權(quán)浦東新區(qū)人大常委會在堅持國家法制統(tǒng)一原則和本市地方性法規(guī)基本原則的前提下，聚焦深化改革、擴(kuò)大開放、創(chuàng)新發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級和城市功能等重點(diǎn)領(lǐng)域作出相關(guān)決定、決議在浦東先行先試，圍繞重點(diǎn)工作依法決定在一定期限在浦東暫時調(diào)整或者暫時停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定，并報市人大常委會備案。
這種授權(quán)立法形式，是上海市人大在充分調(diào)研、摸清摸準(zhǔn)浦東改革需求的基礎(chǔ)上，在當(dāng)時尚無國家層面立法授權(quán)、又無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可借鑒的情況下，創(chuàng)造性地為浦東探索出來的一條具有上海特色的法治保障路徑，有力確保了浦東改革始終沿法治軌道前進(jìn)，確保了重大改革于法有據(jù)，同時也為上海和浦東進(jìn)一步承接國家授權(quán)積累了經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造了條件。
在應(yīng)用場景上，暫時調(diào)整適用本市地方性法規(guī)這種授權(quán)立法形式，與制定管理措施有一定的區(qū)別和聯(lián)系。浦東新區(qū)制定管理措施的前提，是暫無法律、法規(guī)或明確規(guī)定，這里的法規(guī)包括了本市的地方性法規(guī)。表面看起來，這兩種授權(quán)立法可能毫無關(guān)聯(lián)，因?yàn)橐粋€的適用前提是有法規(guī)，另一個的適用前提是沒有法規(guī)。其實(shí)，在尚無行政法規(guī)和浦東新區(qū)法規(guī)、但已有地方性法規(guī)的情況下，制定管理措施和暫時調(diào)整適用地方性法規(guī)可以并行不悖、同時運(yùn)用。這是上海市人大在《法治保障決定》中援引上述兩個決定的智慧之所在，也是浦東人大將其納入自身《決定》的考量之所在。
授權(quán)之四：暫時調(diào)整適用市政府規(guī)范性文件的部分規(guī)定
為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，上海市人民政府也同步制定出臺了《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》。這個決定借鑒了上海市人大常委會的授權(quán)立法經(jīng)驗(yàn)，在兩級政府之間暢通了地方立法的渠道、拓展了授權(quán)立法的形式。其中有一項重要制度，就是賦權(quán)浦東新區(qū)政府暫時調(diào)整適用市政府規(guī)范性文件的部分規(guī)定。（需要注意的是，根據(jù)上海政府《決定》，新區(qū)政府可以暫時調(diào)整適用的僅限于市政府規(guī)范性文件，不包括市政府規(guī)章。）
同時賦予浦東新區(qū)人大常委會和新區(qū)政府，暫時調(diào)整適用本市制定的法律規(guī)范的部分規(guī)定的權(quán)力，無疑有利于浦東更好履行先行先試主體責(zé)任，更好發(fā)揮管理措施的優(yōu)勢。在應(yīng)用場景上，新區(qū)政府暫時調(diào)整適用市政府規(guī)范性文件這種授權(quán)立法形式，不僅可以與制定管理措施并行不悖、同時運(yùn)用，而且還可以與新區(qū)人大常委會暫時調(diào)整適用本市地方性法規(guī)形成“配合攻勢”，因而具有非常廣闊的作為空間。
小結(jié)和寄語
習(xí)近平總書記在浦東新區(qū)開發(fā)開放30周年慶祝大會上指出，“浦東開發(fā)開放30年的歷程，走的是一條解放思想、深化改革之路，是一條面向世界、擴(kuò)大開放之路，是一條打破常規(guī)、創(chuàng)新突破之路。”浦東的授權(quán)立法工作，同樣也要走好這“三條路”，其中的關(guān)鍵就在于綜合用好用活用足上述四項法治保障授權(quán)。展望未來，我們完全有理由相信，在新時代立法的壯闊征程上，浦東新區(qū)這塊“立法試驗(yàn)田”作為上海的“法治新名片”，一定能創(chuàng)造新奇跡、成就新氣象！
課題組組長:吳安橋
課題組顧問:唐周紹、李梅
課題組成員:祝建國、陳紀(jì)鴻、劉龍寶、黃愛武、馮亞飛、王玨青、朱工宇
執(zhí)筆:朱工宇
（《東方法學(xué)特稿》專題統(tǒng)籌：秦前松，來源：上海市法學(xué)會 東方法學(xué)）
編輯：海洋