2021-05-13 12:22:47 來源：中國周刊 作者：秦前紅
編者按：由中國行為法學(xué)會和中南大學(xué)聯(lián)合主辦的“2020中國法治實施十大事件”薦選活動于2021年1月啟幕?；顒硬捎霉姾蛯＜彝扑]相結(jié)合的方式，共同發(fā)掘上一年度最具里程碑意義的中國法治實施議題。為最廣泛選取上一年度最具代表性事件，活動以國內(nèi)十余家權(quán)威媒體、機構(gòu)不同側(cè)面評選的年度典型案例或事例作為候選事件。最終入圍的十大事件，由主辦方邀請國內(nèi)十位頂級專家撰文解讀。以上十大事件與十篇名家解析均收錄于《中國法治實施報告（2021）》（人民法院出版社2021年4月版，京東、天貓有售）。
2021年5月9日，《中國法治實施報告（2021）》發(fā)布會在京舉行。中南大學(xué)法學(xué)院院長許中緣教授代表主辦方在會上發(fā)布了“2020年度中國法治實施十大事件”。
2020中國法治實施十大事件之二
依法防控疫情中的憲法問題
2020年年初，新冠肺炎疫情出現(xiàn)。疫情防控迅速成為各級政府的工作重點。如何在疫情防控工作中踐行習(xí)近平法治思想，使各項工作措施在法治軌道運行，值得從憲法學(xué)上進一步研究。
專家點評
依法防控疫情中的憲法問題
秦前紅
武漢大學(xué)法學(xué)院教授
中國法學(xué)會憲法學(xué)研究會副會長
習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上發(fā)表的重要講話中指出:“各級黨委和政府要全面依法履行職責(zé)，堅持運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，在處置重大突發(fā)事件中推進法治政府建設(shè)，提高依法執(zhí)政、依法行政水平”“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！泵鎸η八从兄咔?，中國人民在中國共產(chǎn)黨、中國政府的領(lǐng)導(dǎo)下，渡盡劫波，取得抗疫斗爭的重大勝利。 反顧前路，全世界各個國家面對這場本世紀以來最為嚴峻的疫情挑戰(zhàn)，展開了各種應(yīng)對方式的竟技，而中國的依法抗疫寫下濃墨重彩的華章。僅從憲法層面來審視，便可獲得諸多經(jīng)驗的啟迪和值得進一步探討的問題。
一、憲法是一個特定文明發(fā)展的刻度，表征特定國家的治理體制和治理經(jīng)驗
人類乃命運共同體，面臨有關(guān)自身的、社會的、自然的共同問題，交通的連接、信息的溝通、人員的流動，使人類之間的相互學(xué)習(xí)借鑒變?yōu)榭赡?，因此作為存載人類文明經(jīng)驗的憲法當(dāng)然要固化和分享人類文明的某些普遍性原則。但人又是時空的動物，不同的時空必然塑造不同的人類行為，打造不同的人類問題。比如，一個災(zāi)難頻發(fā)的國家，和一個常年風(fēng)調(diào)雨順的國家，其對于政府和國家的理解與需求是不同的；一個人口密集、民族諸多、地區(qū)階層發(fā)展嚴重不平衡的國家，和一個資源豐富、人口稀少、社會階層相對均質(zhì)化的國家，對利益的訴求和分配方式當(dāng)然也殊異。以此而言，一國憲法當(dāng)是最具“地方性知識特征”的法律文本。中國憲法關(guān)于堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)于尊重和保障人權(quán)、關(guān)于公民行使自由和權(quán)利不得損害國家的、集體的利益和其他公民合法的自由和權(quán)利等之規(guī)定，表現(xiàn)了顯著的中國法治特色，亦是中國能夠交出抗疫斗爭最滿意成績單的法治保證。
二、依法抗疫首先是依憲抗疫，要健全完善防控疫情、推進公共衛(wèi)生的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織架構(gòu)之優(yōu)化
按照 《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 的規(guī)定，在傳染病疫情發(fā)生后，各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述法律、法規(guī)的規(guī)定，成立防疫指揮部門，開展防控行動。很多地方由于不明白緊急狀態(tài)法治與平常法治下的黨政體制運作有何區(qū)別，致使指揮部這種緊急體制成立后，還繼續(xù)沿用平常時期的政府決策、執(zhí)法體制，從而造成決策低效、政出多門，并進而造成疫情防控中的形式主義、官僚主義現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。2004 年憲法修正案分別授予全國人大常委會、國家主席、國務(wù)院決定或者宣布進人緊急狀態(tài)的權(quán)力，如何總結(jié)過去抗疫的成敗得失，貫徹實施上述憲法的有關(guān)規(guī)定，筆者以為，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r機修改相關(guān)法律法規(guī)，進一步明確公共發(fā)生防疫指揮部門的組成、權(quán)限、行使職權(quán)的程序，并補強指揮部門的權(quán)能，賦予其問責(zé)權(quán)、人事調(diào)整權(quán)等。要高度重視用法治思維、法治方式解決疫情防控問題。一個省市的封城決定往往關(guān)涉跨地域的航空、鐵路等交通問題、軍地兩方的力量協(xié)同問題和全國性的人、財、物調(diào)配問題，還涉及對公民自由權(quán)利的嚴厲限制、克減問題，其決策權(quán)宜由中央統(tǒng)攬。但從嚴格形式法治而言，應(yīng)該首先由全國人大或者全國人大常委會根據(jù)憲法或法律之規(guī)定來作出授權(quán)決定，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主、依法治疫的有機統(tǒng)一。
三、遵循憲法精神，健全和完善傳染病防控信息的發(fā)布機制
《憲法》第2條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！稇椃ā返?7條規(guī)定: 一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。傳染病的預(yù)防和控制，信息是至關(guān)重要、決定成敗的關(guān)鍵因素。重大傳染病疫情出現(xiàn)時，只有政府、企業(yè)、社會組織和公民個人，都能在第一時間獲得有關(guān)傳染病的來源、傳播機理、危害程度、發(fā)生的地點、時間、發(fā)病或傷亡的人數(shù)、應(yīng)當(dāng)采取的有效防范措施時，才能使傳染病的防控高效、有序，并獲得社會大眾的支持配合。本次新冠肺炎疫情的發(fā)生，一方面是有關(guān)地方官員的應(yīng)對不及時，以及對新型病毒本身的準(zhǔn)確科學(xué)判斷受主客觀條件制約的原因，另一方面是《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)確立的傳染病信息的預(yù)警、發(fā)布制度存在一定缺陷，容易導(dǎo)致職責(zé)不明、實操性差的問題。2020 年新修改的《傳染病防治法》通過構(gòu)建防控疫情法治體系，實現(xiàn)成熟經(jīng)驗的法律確認，完成憲法規(guī)定的法律細化。具體表現(xiàn)為: 一是科學(xué)劃分中央和地方疫情防控權(quán)力邊界。二是建構(gòu)疫情報告的多元化體系。三是合理平衡政府依法管控信息和公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的關(guān)系。四是妥恰處理維護個人私權(quán)與保護公共利益的關(guān)系。五是辯證把握黨政主導(dǎo)與司法介人的關(guān)系。
四、憲法權(quán)威支撐治理權(quán)威，要優(yōu)化警察權(quán)介入言論表達的制度
言論表達是公民依照憲法享有的基本權(quán)利。重大疾病的防控既要發(fā)揮黨和政府的主導(dǎo)作用，又要公民和社會的全力配合與協(xié)作，因此發(fā)揮公民言論表達的預(yù)警作用、監(jiān)督作用和糾偏作用，乃是建構(gòu)現(xiàn)代公共衛(wèi)生制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。警察權(quán)作為維護國家安全的重要權(quán)力之一，對涉及公民言論自由的事件必須秉持謹慎的態(tài)度，并提升執(zhí)法的能力和水平。個人以為，在為了充分落實習(xí)近平依法抗疫的重要思想，應(yīng)該著力做好以下幾點: 第一，要修改完善《人民警察法》，厘清公安機關(guān)在言論處理上的職責(zé)定位。公安機關(guān)對言論問題的處理要采取妥當(dāng)謹慎的態(tài)度，不能簡單粗暴執(zhí)法，既不能缺位也不能任意越位。第二，公安機關(guān)對言論問題的處理應(yīng)該主要偏重結(jié)果管理，而不能偏重于過程管理。亦即只有發(fā)生了明顯危害國家利益、集體利益和個人合法權(quán)益的情形時，警察權(quán)才能出場。對言論的過程管制應(yīng)該盡量讓宣傳部門、網(wǎng)管部門去處理。第三，解決言論問題的方式除了要依靠強制性的執(zhí)法管理以外，還要注意智慧管理和柔性對待，要發(fā)揮信息多元化的對沖機制作用，并且在可能情況下增加權(quán)威信息發(fā)布的透明度和及時性。
五、要組織專門力量、建立專門機構(gòu)研究本次防控疫情的各種樣本，建構(gòu)依循憲法原則的災(zāi)害正義倫理，強化憲法制度優(yōu)勢，補足法律制度短板
新冠肺炎病毒具有傳染力強、傳染形式隱蔽、致死率相對較高的特點。針對疫情所采取的防控措施的力度、強度和投人的人力、物力又為我國歷史上前所未有，疫情造成的損失難以估計。為了充分總結(jié)疫情防控中的教訓(xùn)，并分析提取可為未來公共衛(wèi)生事件和其他突發(fā)緊急事件防控得以借鑒的經(jīng)驗，第一，研究如何進一步促進風(fēng)險防范的組織體系和組織能力的現(xiàn)代化。以武漢本次采取的疫情防控措施為例，物質(zhì)調(diào)配、交通管制、人員的限制流動等都超過了本市政府所能掌控的范圍，自身處理能力完全不能滿足疫情防控的要求，因此未來處理類似事件，應(yīng)該考慮在堅持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，依照憲法和法律的規(guī)定，及時宣布緊急狀態(tài)或戒嚴狀態(tài)，并建立區(qū)域性的疫情防控指揮部門，以便因時因地制宜，靠前指揮調(diào)度，及時科學(xué)地采取防控措施。第二，研究如何進一步優(yōu)化防控公共衛(wèi)生突發(fā)事件的戰(zhàn)略儲備制度。本次疫情全面發(fā)生后，醫(yī)療設(shè)施、醫(yī)療人員、醫(yī)療資源供給不足的短板凸顯。未來要根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r、人口分布、面臨風(fēng)險程度的高低，就醫(yī)院布局、醫(yī)務(wù)人員培養(yǎng)、醫(yī)療資源的儲備做出更充分科學(xué)的安排，并制定完善相關(guān)的法律制度。第三，要研究如何完善公共衛(wèi)生突發(fā)事件、自然災(zāi)害、環(huán)境公害、甚至戰(zhàn)爭狀態(tài)疊加出現(xiàn)時的協(xié)調(diào)銜接制度。完善國家安全機制啟動的程序、條件、職責(zé)分配等方面的法律制度。第四，要建立對全民開展公共衛(wèi)生教育和宣傳的法律制度，將公共衛(wèi)生教育納人義務(wù)教育內(nèi)容，尤其是在中小學(xué)課程體系中要合理安排，借以塑造公民文明健康的生活方式。第五，要建立社區(qū)管理人員的公共衛(wèi)生知識培訓(xùn)、保險安排或者特殊時期的津貼補助制度。武漢本次采取的防控措施絕大多數(shù)要通過社區(qū)管理人員最后落地。但社區(qū)人員能力缺乏、動力機制不足、保障條件差的問題極大影響了防控成效，因此亟待通過立法補足相關(guān)制度短板。
【極速引證】秦前紅：《依法防控疫情中的憲法問題》，江必新主編：《中國法治實施報告（2021）》，人民法院出版社2021年版，第605-609頁。
編輯：海洋